财政暂付款风险管控思考探析

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摘要：近年部分县市财政暂付款过大问题表现突出，使用财政资金垫款开展项目，违背了财政预算管理的原则，给财政运行带来了风险。暂付款挤占了预算资金，给地方财政带来了沉重包袱和隐患，导致正常项目落实受阻，人员工资发放拖后。随着财政收支矛盾增大，重点民生项目甚至无法得到保障，可谓功在当代、“损”在千秋。本文从市县级财政暂付款面临的风险入手，通过分析风险管控中存在的问题，思考控制风险的有效措施，以促进地方财政的健康运行。

关键词：财政暂付款；消化；风险管控

财政暂付款反映的是在预算安排之外借给本级预算单位或其他单位临时急需的垫付款项，年底前应及时收回。财政暂付款能为经济社会运行解决一些难点和急迫事项，但部分暂付款未及时收回或未按程序转列支出，形成历史挂账已经成为事实上的呆账、坏账。部分地方暂付款规模长期居高不下，甚至越积越多，给当地财政运行造成了不利影响，资金安全隐患大。加强财政暂付款管理，是国务院深化预算管理制度改革的一项重要部署，当下已经成为一项十分重要和紧迫的财政工作。

一、财政暂付款过大面临的风险

（一）财政资金支付风险财政暂付款游离于预算之外，占用了国库资金，形成历史挂账，加剧了财政国库资金调度的难度，严重冲击着财政预算的正常运行。地方财政存在国库集中支付结余或者代管资金等暂存款项，充足的国库现金带来了可用财力大的假象，于是毫无顾忌的开展预算未安排的项目，导致上级专项资金被暂付款挤占。库款保障水平降低，遇到税收不理想或者大额专项支出时，保工资、保民生、保运转等基本性保障支出难以保证，加大了支付风险。

（二）财政资金安全风险财政资金安全是财政管理的一条重要生命线。由于暂付款管理不规范，部分暂付款产生时未明确还款责任人、还款年限和途径等，加大了借款收回的难度，很容易导致国有资产流失。用于支持企业发展的资金，遇到企业破产的情况，没有了收回的途径便会化为泡影；借款单位会计核算不规范，未在应付款项清晰反映负债，主动还款更无从谈起。可见暂付款过大问题也是资金安全的问题，财政部门有必要增强资金安全防控意识，健全内部控制制度，建立资金安全防控长效机制。

二、财政暂付款风险管控中存在的问题

（一）现有暂付款消化进度慢（1）旧账责任主体不明确，暂付款清理内生动力不足。开展暂付款清理工作，前提是理清资金的来龙去脉，对暂付对象、项目用途、责任主体、还款途径等了解清楚。资金涉及部门多，政策性强，覆盖领域广；涉及的各部门经办人、审批领导大多数已经更换。财政部门身单力薄，倘若没有其他部门的积极配合，仅凭一己之力无法准确把握具体情况，导致清理工作无从下手。找谁来“算旧账”，如何调动“无关人员”的积极性。以往暂付款管理不够精细，责任主体不明确，追还借款由谁来做是清理工作面对的首要难题。主导借款的政府负责人调离岗位，现任领导不清楚情况，导致催收力度不够，积极性不高。（2）部分大额暂付款短期内无法清理。往年未纳入年初预算的临时性项目，因历年财力不足形成的挂账资金数额较大，在当下税收形势不景气的情况下，通过财力转列支出短时间内无法消化，需要考虑未来刚性支出同时制定消化计划分步实现。土地城建项目借款时间长，涉及国土部门的土地收储成本垫款，需要根据项目进展办结相关手续，待上级下达转移支付款项才能列支，而项目工期一般较长，短时间内无法清理。

（二）预算管理水平不足当前财政收支矛盾加大给预算管理带来了严峻的考验。我国经济进入新常态，宏观经济下行，再加上房地产调控、去产能和减税降费等政策影响，往年税收迅猛增长的态势已经不在，财政收入甚至不增反降。同时，财政刚性支出不断增加，民生支出“扩面提标”、改革支出兜底等财政必保事项增多，大大增加了地方财政支出压力。然而部分地区缺乏长期性的发展规划和全局统筹收支大盘的战略眼光，忽视预算管理的权威性，不把预算编制目标定位到科学合理预测收支规模上，盲目追求增长率，执行预算随意性强，部分地区的暂付款项越积越多。

（三）控制增量尺寸难把握近年来的暂付性款项主要用于应对社会影响较大的突发事件、垫付土地收储成本、公益性基础设施建设、国有企业注册资金、解决国有企业改制破产等历史遗留问题、垫付养老金等社保资金以及补充预算单位人员工资或保运转经费缺口等。以上种种借款类型中，目前只有应对较大突发事件一种情况是当前政策允许的，可谓限制性极强。在某种情况下，面对当时实际情况，严格执行规定似乎弊大于利。存在垫款就存在风险，有时候风险又和机会并存，垫款与否的判断主观性较强，要综合考虑、科学决策并不容易。例如在现实操作中，为推动地方经济社会发展政府大力开展招商引资，工业园区、传化物流等重点基础设施建设项目资金投入多。对于未能纳入预算的，要保证工程施工顺利，只能垫付大量建设资金来保证项目尽快发挥经济效益。另外随着城镇化的加快推进，地方征地拆迁涉及土地补偿款的项目，农民拿不到补偿款不签字便无法办理相关手续，垫款情况不可避免。

（四）暂付款管理信息化水平低随着财政信息化建设，电子化支付、会计集中核算、自助柜面和电子差旅网上报销等应运而生，强大的技术支撑提高了财务工作效率，也在一定程度上保证了资金安全。但是信息化建设在财政暂付款管理方面仍是空白，暂付款拨付流程简单内控不严，明细信息记录需要自制表格录入。补全暂付款台账，需要翻阅大量历史凭证和报告，逐字逐句从中提取暂付款的有效信息。

三、财政暂付款风险管控的具体措施

（一）政府牵头、分类施策，消化往年暂付款地方政府将暂付款清理工作列入年度任务清单，明确负责部门和责任人，分年度设定清理目标，使清理工作受到政府的监督和评价。目标设定的前提是摸清底细，要进一步建立健全了财政暂付款总台账和明细档案。相关部门通过翻阅历史报告、拨款凭证等资料，召开研讨会，复核借款用途、还款途径等信息，深入排查可能存在重大风险隐患的暂付款项目。重新认定明确责任主体，然后分类施策，结合借款类型采取不同的消化方式，具体相应计划和措施。具备回收条件的下达催款单到责任单位；需要本级财力解决范围的，按程序履行手续经本级政府同意后，优先使用收回的存量资金予以核销；上级专款未下达的，协调有关部门抓紧办理手续；研究政策，能和当年安排的预算资金挂钩的，及时按程序转列支出；存在债务纠纷的，提请司法部门介入解决。

（二）合理编制年初预算，约束预算执行落实零基预算编制模式，杜绝盲目追求预算收支增长率。提高预算编制的前瞻性，充分考虑收支影响因素，较上年确实减收的相应调减预算，避免预算执行中产生财力不足的问题发生，影响重要项目的支出。收入方面，结合当前经济形势，联合税务部门准确测算收入，确保数据的准确性和合理性。支出方面，量力而行，既要保证预算项目完整性又要分清项目轻重缓急，积极推进财政中长期规划和项目库的信息对接；落实中央八项规定，节约成本，提高资金使用效益。预算执行中出现短收的情况，应当通过减少支出、调入预算稳定调节基金等方式实现收支平衡。促增长的建设和重点民政等新增项目支出应当按规定通过调整预算、预算调剂、盘活财政存量资金等方式解决。加强项目库建设，明确立项依据、实施方案、支出计划，设置合理的绩效目标，在预算控制规模内择优对具有良好社会和经济效益的项目开展建设。

（三）明确责任，严格落实管控制度严格执行预算法和国家有关规定，不折不扣地落实本级人民代表大会批准的财政支出预算，依法规范本级国库资金管理。除需发生自然灾害等突发事件临时急需款项外，财政不得对企业和未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。尤其是不得以临时周转为由垫付财政资金用于一般性基础设施建设、地方政府主导的重大建设项目以及土地收储成本等较长期限投资行为。对于预算单位提交的借款申请，要严格遵循审批程序，财政部门应综合考虑资产负债和预算执行情况，提出建议报本级人民政府。政府常委会充分论证借款必要性，并进行机会和风险评估，明确还款责任人、批准借款责任人，还款方案等。完善暂付款收回保证机制，必要时依法采取财政暂付款的保全措施。财政部门应专门设置制式审批表和台账，详细记录用途、形成时间、暂付金额、暂付对象、暂付期限，责任人等内容，以便跟踪、监督资金情况。财政对外借款实行终身负责制，相关责任人未按规定程序办理对外借款以及因审核不严等造成财政资金损失的追究其责任。对于大额借款和风险大的地区，上级财政部门有必要进行把关，严控规模，从源头防范风险的发生。

（四）提高信息化管理水平，完善监督预警机制首先，要充分利用信息技术。为实现暂付款精细化管理，可在财政一体化平台增加暂付款管理模块，实现借款的提交、审核、信息记录、跟踪、收回的闭环管理，有利于规范借款流程和落实责任分工。其次，要实行监督预警机制。加大监督力度，结合财政大数据设置若干条预警规则，具体包括：上传的审批资料不全，未录入责任人，到期未还款，清理进度不达标，累计暂付款规模占库款比例过大，新增暂付款规模占支出比例超标准等。若干预警规则的设定能有效促进各级财政和各部门的财政暂付款管理工作，在风险管控中势必发挥重要作用。

参考文献

［1］袁文丰.压缩和消化财政暂付款的建议［J］.时代金融,2017（33）.

［2］金嘉欣.关于加快清理和规范管理地方暂存暂付性款项的探究思考［J］.预算管理与会计,2019（7）.

［3］黄允如.地方财政库款管理的问题及建议——以潍坊市为例［J］.齐鲁珠坛,2019（1）.48

作者：朱永华 单位：沧州市新华区财政局