财政支出绩效评价管理分析

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［提要］财政支出绩效评价是财政支出绩效管理的核心内容和重要手段，也为财政支出绩效管理提供了工作方法和监督手段。本文站在基层财政工作者角度，从财政支出绩效评价管理工作实践及存在的主要问题出发，结合实际工作经验，就如何加强财政支出绩效评价管理进行探索，以期进一步增强支出责任和效率意识，加强和改进预算绩效管理，进一步提高财政资金使用效益和科学化、精细化管理水平。

关键词：财政支出；绩效评价；全面预算

一、我国财政支出绩效评价管理工作起步与发展

我国财政支出绩效评价工作，始于20世纪80年代初期，财政支出绩效评价作为推进财政支出改革，加强财政支出管理的重要手段，逐步被列入我国财政改革的议事日程。2001年，财政部组织力量开展专项研究，专门组团对美国、德国、英国、瑞典等国的财政支出绩效评价进行了考察，召开了全国财政支出绩效评价研讨会，并成立课题组对财政支出绩效评价重点问题进行了专题研究。从2003年起，财政部一些司局就开始制定各行业绩效评价管理办法，组织部分中央部门开展预算支出绩效评价试点工作，并选择了一些重大项目进行绩效评价试点，但这种绩效评价仅仅是事后评价。预算绩效管理理念的提出则是在近年。2011年召开的第一次全国预算绩效管理工作会议，财政部首次提出了全过程预算绩效管理的理念，随后财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》《财政支出绩效评价管理暂行办法》《预算绩效管理工作考核办法（试行）》《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》等制度。通过这一系列制度的建立，预算绩效管理工作开始在中央和地方开展起来，并取得了积极进展。随着绩效评价试点工作的深入推进，制度建设体系的不断完善，全过程的预算绩效管理机制逐渐形成，基础工作日益强化。2018年9月1日，中共中央国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发34号）文件，同年11月8日，财政部下发了《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预［2018］167号）文件，从政策和制度建设方面为预算绩效管理工作提供了有力支撑，开启了预算绩效管理的新篇章，是对全面实施预算绩效管理进行的统筹谋划和顶层设计，是新时期预算绩效管理工作的根本遵循。可以说，我国预算绩效管理工作的起步阶段都是以绩效评价工作开始的，绩效评价管理工作又随预算绩效管理体系的建立而逐步深入开展。在财政部的推动指导下，地方财政部门积极开展绩效评价的探索工作。2000年，湖北省财政厅率先在该省恩施土家族、苗族自治州选择了5个行政事业单位，进行财政支出绩效评价试点工作。湖南、河北、福建等地也进行了小规模的绩效评价工作试点。2003年浙江省财政厅开始尝试财政支出绩效评价工作，并于2005年成立了专门机构，现已建成了比较系统的财政支出绩效评价管理制度体系和绩效评价指标体系。2004年，广东省成立了财政支出绩效评价专门机构———财政厅绩效评价处，并颁布了相应的实施方案。目前，全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）中，有10多个省（市）成立了绩效评价工作专门机构，其他地方虽未成立专门机构，但绩效评价工作职能也落实了具体处室管理。

二、南阳市财政支出绩效评价管理工作基本情况

2004年，南阳市已经在河南省所有地市中首家成立了绩效评价科，专门负责绩效评价管理工作。南阳市所属13个区县（不包括后来新设的3个区）财政部门中，有7个已正式成立了绩效评价工作机构，其他6个也都做到了“职能有挂靠，工作有专干”。近年来，南阳市财政局按照重点突破，注重实效的工作思路，以建立全过程预算绩效管理机制为目标，以财政专项资金绩效评价为重点，以绩效目标申报、审核和部门绩效自评为抓手，以绩效评价结果有效应用为落脚点，完善措施，抓住重点，突出六项“新”举措，带动全市绩效评价和预算绩效管理工作整体推进，取得较好效果。

（一）绩效评价管理制度建设迈出新步伐。南阳市财政局及时对各项绩效评价规章制度和历年评价报告进行统一收集和整理，建立了电子化档案管理目录，编制了《南阳市财政支出绩效评价工作手册》《财政支出绩效评价知识手册》等材料。2013年，相续制定下发了《南阳市财政专项资金绩效评价管理试行办法》《预算绩效评价共性指标体系框架》等相关制度，确保绩效评价工作有章可循。

（二）绩效评价体系构建与完善取得新进展。（1）积极探索实践，完善指标体系。建立了一套科学合理的评价指标体系。（2）认真筛选项目，规范工作流程。保证了评价结果的客观公正。（3）扎实开展单位自评。增强评价工作的权威性和透明性。（4）引入中介机构，增强绩效评价结果的公正性和客观性。

（三）绩效评价工作广度和深度实现新拓展。首先在评价项目的选择上，做到早着手、早安排，把领导关心、群众关注、社会影响面广、具有代表性的重大民生支出作为年度重点项目，由市级财政部门直评。据统计，从2005年到2019年，全市共完成绩效评价项目264个，覆盖卫生、科技、农业、城建、工业、教育、旅游、环保、金融、交通等领域，涉及财政专项资金119.01亿元，其中：市本级完成绩效评价项目58个，涉及资金61.39亿元；各县（市区）共完成绩效评价项目206个，涉及资金57.62亿元。从2013年到2019年，南阳市财政局共评价大型灌区续建及节水改造项目、南水北调中线生态走廊绿化工程项目、农村环境连片整治示范项目、全国新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程建设项目、中小企业信用担保资金项目、城乡居民生活最低保障资金项目、基本公共卫生服务等重点项目21个，涉及评价资金总额27.79亿元。另外，南阳市财政局还从2013年开始组织开展市本级部门绩效自评工作。截至2019年底，共组织了商务、林业、公安、文化、社会保障、交通、水利、农业、城建等部门开展了206个专项资金的绩效自评工作，涉及评价资金总额11.98亿元。

（四）绩效监督检查工作探索新路子。2013年，南阳市财政局开展了绩效监督检查活动，首次将绩效评价有效嵌入监督检查中，实现合理性、有效性与合规性、合法性检查的有机结合，把绩效管理和预算监督两个预算管理环节紧密相连，探索出一条绩效监督检查工作新路子。

（五）预算绩效目标管理得到新加强。从2014年开始，南阳市财政局首次开展了预算绩效目标申报工作，并在2015年对2016～2018年中期财政规划实行了绩效目标申报。据统计，最近几年纳入绩效目标申报的项目资金总额分别为：2015年为1.06亿元；2016年为2.2亿元；2017年为12.05亿元。

（六）生态环境项目综合绩效评价创出新水平。十年磨一剑，在开展绩效评价工作实践与探索中，南阳市财政局始终不能忘记生态环境专项资金综合绩效评价，将涉及生态环境的多个项目进行了综合绩效考评，是创新之举，受到市领导充分肯定和重视。市级多位领导分别对我局“南阳市2012年生态环境项目综合绩效评价报告”做出批阅指示。2014年9月《生态环境项目综合绩效评价报告》被市政府评为2013年社会科学成果“二等奖”。总之，南阳市财政局通过开展绩效评价工作取得了以下成效：一是绩效理念初步形成，影响进一步扩大，确保财政资金“用之有道”。二是财政资金使用效益逐步提高，作用进一步发挥。通过财政支出绩效评价，南阳市财政局及时调整和优化财政支出结构，改进资金分配办法，切实减少财政资金挤占挪用、损失浪费、低效使用等现象。三是财政部门和预算单位理财用财水平不断提高，效果进一步显现。通过实施绩效评价，有力促进了部门和单位全面加强预算管理，增强理财用财管理的科学性，不断提高财政资金使用绩效和科学化精细化水平。四是预算绩效管理助推高效透明政府建设目标进一步明确。推进了高效、透明政府的建设，提升政府执行力和公信力，确保财政资金“用得透明”。通过坚持不懈的努力，南阳市绩效评价工作初步实现了五大转变：一是从财政部门项目支出事后绩效评价的常态化稳步走向绩效目标管理、预算部门和单位绩效自评、重点项目绩效评价等全过程、多方位转变；二是重点项目评价从独立单个项目向综合整体项目转变；三是评价方式由财政部门和有关单位“自行评价”向引入会计师事务所等中介机构参与评价的转变；四是管理制度从滞后过时逐步向健全完善转变；五是绩效管理的理念从浅到深的转变，正在开花结果。

三、当前财政支出绩效评价工作中存在的主要问题

从我国财政支出绩效评价工作发展的现实情况以及南阳市绩效评价实际工作中来看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，仍然处于推进发展阶段，有些方面仍不能适应我国市场经济发展与公共财政体制改革的客观需要。总的来看，财政支出绩效评价工作主要存在以下几个方面的问题：

（一）绩效评价的法律建设不完善。虽然我国财政法制化建设进程逐步加快，但迄今还没有出台全国性的财政支出绩效评价的法律法规。一些省市财政部门虽然制定出台了一些财政支出绩效评价办法，但在法律约束力等方面还存在很大差距，尤其在绩效评价的内容、指标和标准设计、绩效评价的操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细，使一些地方财政部门在开展绩效评价工作中无法可依，工作开展不普遍、不规范、不到位。

（二）绩效评价的评价标准不规范。绩效评价标准是管理部门或评价人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，绩效评价指标、指标体系是衡量被监督单位或项目支出绩效高低的尺度。由于财政支出绩效评价是一项新的工作，财政部门还没有建立比较完善的绩效评价数据库，积累的分类财政资金使用绩效数据不丰富，造成设计的绩效评价标准对实践的指导性、针对性不足，需要经过绩效评价实践进行完善。由于缺乏一套科学、统一、完善的指标体系，对不同层次、不同性质的支出评价，测算模型难以确定，制约了绩效评价工作的开展。

（三）绩效评价的结果应用约束力度差。当前，财政部门和预算单位对财政支出绩效评价结果的运用不充分，往往是绩效评价工作完成后束之高阁，或者即使交给被评价对象，各有关部门对此也重视不够。部门和单位对绩效评价结果不重视，主要是因为绩效评价结果的约束力不强，责任追究机制不到位。财政部门在分配财政资金中也很少参考绩效评价结果来调整各部门的预算，绩效高与低的政府部门或单位在获得财政资源配置中没有大的差别，综合绩效低的单位与责任人很少为此承担责任，“交学费”有时成为一些人解释财政资金绩效低的代名词。

（四）绩效评价的人员专业技能弱。目前，从财政部门现有的财政监督人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面来看，与开展绩效评价的要求还有一定的差距。例如：财政部门人员的财务会计实务知识较多，而理论基础薄弱，且普遍缺乏项目管理、生产技术等方面的专业知识；对传统财务检查技术较熟悉，擅长长期使用的各类查账方法和手段，而对现代技术较陌生；现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不够，部分人员的政策理解水平、业务技能欠缺。这些直接影响到评价结果的科学性和准确性，影响了绩效评价工作质量。

（五）考评指标缺乏规范性。目前，财政支出绩效评价主要是通过一些行业的规范和工程上的管理指标进行评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，并且缺乏一套建立在系统数据分析基础上的多层面、科学、立体的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正性、合理性。技术性缺陷是当前财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。

（六）评价内容缺乏完整性。从总体上看，目前开展的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核支出行为是否符合现行相关政策和国家有关规定，而忽视对项目效率和发展效益方面的评价。评价对象也仅局限于项目本身，而忽视对项目内外在因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目资金实施过程的审核和投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的分析，如投资的整体环境，包括政策环境、法律环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对整体行业、社会以及整个经济运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作基本不包括这些内容，使得财政支出绩效评价工作还不能达到为政府宏观决策服务的目的。

四、加强财政支出绩效评价管理的思考

通过分析当前绩效评价工作中存在的问题，在借鉴和思考的基础上，提出如下加强财政支出绩效管理的几点建议：

（一）积极推进预算绩效管理，促进绩效评价有效开展。绩效评价管理是预算绩效管理的重要组成部分，若预算绩效管理未融入预算管理，单方面事后评价就失去了存在的意义。只有把预算绩效管理全面融入预算管理，建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、评价结果有应用的预算绩效管理机制，才能推动绩效评价管理工作深入扎实的开展，才能发挥绩效评价管理工作在预算管理中的应有作用。1、构建预算绩效目标管理体系。在预算编制时，财政部门应要求部门编报绩效目标并对其进行审核。部门在申报预算时要根据部门职能、发展规划等情况，测算资金需求，报送绩效目标，其绩效目标要与部门目标高度相关，并且是明确、清晰、可衡量和在一定时期内可实现的。财政部门依据相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及发展规划等对部门报送的绩效目标和所需资金的合理性进行审核，对不符合要求的，要退回申报部门进行调整，符合要求后方可纳入下一步预算编审流程。人大会后，根据部门预算编制“两上两下”的“二下”流程，财政部门将绩效目标随部门预算一同批复给部门，为预算完成后的绩效评价提供可操作、可考虑和可评判的基本依据。2、构建绩效评价结果反馈和应用管理体系。首先，在预算编制时，财政部门应将上一年度绩效评价结果与预算安排有机结合。对绩效评价好的项目，在预算安排中给予继续支持；对绩效评价中发现问题、未达到绩效目标或评价结果较差的，在预算安排中，根据实际情况调整项目或调减预算。其次，绩效评价工作机构要及时将评价中发现的问题及整改建议专题上报政府审批，再由政府发文责令相关部门限时整改，增强绩效评价工作的约束力。相关部门要针对绩效评价报告中提出的问题和整改建议进行认真分析及时整改，并将落实整改情况按时上报。另外，要将部门财政资金使用绩效情况纳入机关建设和效能建设的考核范围，落实相关责任，提高部门对绩效评价的重视度。对绩效好的部门给予表彰，并在下一年度项目预算编制中优先考虑和支持；对绩效差的部门，要对其责任人员进行问责，逐步形成一套科学、规范的项目资金分配使用激励约束机制。

（二）建立并逐步完善指标体系、标准体系和相关信息数据库1、建立财政支出绩效评价指标体系。结合财政支出管理工作的特点与实际，按使用财政资金的部门性质、资金功能、产生的效益是否可以用货币计量以及支出的用途等，将财政资金进行合理的分类。再根据财政支出类别的差异，制定绩效评价指标。在指标制定中，可设置共性指标、个性指标和补充指标。逐步建立完善一个能够涵盖全部财政支出分类的绩效评价指标库。2、建立财政支出绩效评价标准体系。（1）以计划为标准。事先制定科学合理的目标、计划，在实际评价中结合其目标、计划进行评价。（2）以历史数据为标准。收集本地、评价部门或同类部门绩效评价指标的历史数据，采用统计学方法计算各类指标的历史水平，以此为基准确定绩效评价标准。（3）以经验数据和常识确定标准。由财政管理领域经验丰富的专家学者，根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践，分析研究得出有关指标标准或惯例。（4）采用行业标准。收集所涉及行业的相关指标数据，运用数据统计方法制定该行业评价标准，逐步建立标准数据库，并根据经济发展等因素的变化情况，及时对标准库进行更新。3、建立财政支出绩效评价项目库。在开始建立绩效评价项目库阶段，可选择多种行业、多种类型的财政支出绩效评价项目作为绩效评价工作初始数据源，纳入项目库。在此基础上，再逐步收集更多绩效评价项目数据资料，同时做好数据信息的分类管理，使财政支出绩效评价项目库逐渐得到完善。4、建立绩效评价专家库。将相关领域具有一定权威性的专家，纳入专家库管理。逐步建立专家档案，对专家的信息详细记载，并建立规范的专家入库、专家工作考核和专家退出机制，同时根据绩效评价管理工作实际需要，灵活调整专家人员结构和规模，从而使绩效评价工作的专业性得到提高，增强财政支出绩效评价的公信力和权威性。

（三）加大财政支出绩效评价的培训和宣传力度，提高财政部门人员素质1、加强对绩效评价人员进行业务培训。一是定期组织相关专家对绩效评价人员进行业务培训；二是聘请绩效评价专业人员，选择项目进行试点评价，在实际案例中向绩效评价人员进行业务培训；三是第三方评价机构自行组织业务培训，加强技能学习。通过开展业务培训，使评价人员的业务水平、评价技能得到提高，同时能熟悉并掌握绩效评价的原理、方式方法、业务流程以及相关政策。2、加强财政支出绩效评价宣传力度。利用新闻媒体、网络等形式，宣传绩效评价管理工作的重要性和必要性，提高部门对绩效评价的重视程度和社会公众的参与意识。同时，按照规定程序和方式，逐步向社会公开财政支出绩效评价的结果，接受社会公众监督。

参考文献：

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作者：赵鹏 贺创 范新安 单位：河南省南阳市财政局