土地财政问题与对策探讨

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关键词：财事权失衡；土地财政；政府职能转变：税制改革

一、引言

（一）选题背景及意义土地财政，指地方政府出于增加财政收入、增长经济、偿还债务等目的，通过出让土地的使用权而获取的资金等收入，也称第二财政。根据国务院发展研究中心的调研报告显示，部分地区土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，出现了第二财政收入大幅超过第一财政的情况。2018年，国有土地使用权出让金收入达65096亿元，比去年同比增长25%，占当年地方政府性基金收入的91.21%，相当于地方公共预算本级收入的66.49%。土地财政的广泛应用为国内基础设施建设的迅速发展提供不可或缺的动力，促进了地方经济短期内的高速增长，但对中国金融、社会长远发展构成了巨大威胁。挤占制造业投资资金、社会贷款坏账增加等问题日益被人们所重视。因此全面分析中国土地财政发展过程、存在问题并提出相应的解决方案对解决我国亟需改变的土地财政现状有重要意义。

（二）文献综述土地财政作为我国特有的一项金融财政政策，我国已有不少学者在此方面开展过相关研究，包括分析土地财政发展起源，政策可持续性问题、政策分析等，却也缺乏更深入性研究。土地财政涉及的内外部关系复杂，有学者试图寻求调解关系，例如章和杰、金辉（2020）等学者强调减少全口径财政支出以抑制土地财政，这忽略了对经济增长的效应。在研究土地财政的政策影响时，王晓燕（2019）结合了国外的土地房产管理经验提出差别化征税体系，但也不能很好解决高地价高房价的螺旋上升。大多数学者都认同将企业所得税或房产税培养为地方主体税种，如王森（2020），但这却与国家对企业减税降费政策相悖。综上所述，目前研究土地财政问题不够深入和不足之处包括：土地财政现状分析和主要问题；扩增房产税、企业所得税与“减税降费”的矛盾：政府职能的转变；社会投资影响分析。所以基于上述文献的研究，本文对前人总结分析成果做进一步延伸和探讨，通过研究我国土地财政发展状况和存在的主要问题，进而从政府层面提出适应我国经济发展的对策建议。

二、发展过程

第一阶段：二十世纪七八十年代，地方政府开展了一系列土地有偿使用的重要探索，试图从土地资源中获取发展资金解决财政紧缺问题。1980年，为规范土地有偿使用和加速城市建设，深圳等地率先开展对城镇土地征收使用费工作。1987年，深圳会堂举行一宗面积8588平方米地块的50年使用权成功拍卖，率先开展土地使用制度改革试点，设置土地使用年限，标志着新中国开始走向土地拍卖的筹资道路。第二阶段：自二十世纪九十年代起，我国实行的分税体系、金融银行业和国有企业等领域的改革，使得中央政府拥有充裕的各种资源资源。1994年分税制改革后，一方面大量财权上收，地方税收比例急剧下降，1994年税收比例仅有44.30%，比去年同期下降近37%；另一方面，地方财政支出比例有小幅上升，从1988年的66.1%上升到1996年的72.9%，从而使得地方财政产生巨大缺口。同时，为了满足在城市化发展进程中所的资金需求，土地财政凭借模式具有的可行性保障和可观的收益性，逐渐显现出其作为地方政府补充财力的主要方式。第三阶段：地方城市发展建设的资金来源主要依靠土地财政收入，然而地方政府面临的土地财政规模与房价存在着相互促进的正反馈机制并且二者形成相互增长的恶性循环：（1）为缩小地方财政平衡度会推动土地价格的上升；（2）土地价格上升会拉动房产价格的上涨会进一步推高土地价格；（3）再次扩大居民财产性收入的差距，地方政府通过土地出让金收入弥补地方民生建设收支缺口，复又继续扩大土地财政。为了遏制房价、地价快速上涨的趋势，2010~2011年中央施行了一系列住房限购政策，2011年的土地出让金收入也大幅下降（见图1）。在高压调控的政策下楼市降温取得暂时抑制，但2012年后房价仍呈现不断上涨趋势以及土地财政规模持续扩大。

三、存在问题

当今中国的发展日新月异，城市化极速扩张需要大量空间和资金的支持，地方政府为此不惜出让土地使用权填补资金缺口，追求短期经济利益最大化。如此缺乏对土地合理利用的政策，不仅不利于可持续的长期经济增长模式，还会造成土地资源粗放使用，引致大量社会民生问题。

（一）土地财政收入乏力，不具备长期生命性我国的房地产市场存在泡沫，一线城市房地产市场存在较大程度的泡沫，并且这一现象逐渐向二、三线城市扩散。当代人为支付高额房价所支付的储蓄甚至是数代人的积累，其本质是透支未来储蓄收益，纳入为政府的非税收入，进而支持政府的一些超前消费如水利工程、机场、通讯等政府公共支出。中国城市独造性地使用土地运用于信用基础的制度———“土地财政”，弥补传统农业部门无法为工业提供资金积累问题，没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路也就难以实现。然而由于“伪城镇化”、房产峰值的出现、房地产泡沫破裂等社会问题日益显著，制约我国经济社会和谐发展。

（二）恶化国民收入分配，抑制民间投资土地作为一种特殊的生产要素，同时拥有自然属性和经济属性。伴随着高速城市化进程、人口大幅增长等因素，住房的需求量增加而逐渐刺激商品房价格上升。为了满足这些膨胀需求，房地产投机行为将会占用部分原用于制造业的资金转用于房地产业，占据可以用在其他发展项目的宝贵资源。甚至可以说，土地财政导致的高房价是中国经济“不协调、不平衡、不可持续”的重要原因。地方政府寻求的短期收益最大化，不断透支长期收益、扩大债务规模，地方政府面临财政风险和债务信用风险加剧，而政府债务违约甚至会引发金融危机。经济方面，房产的投资资产属性突显、价格不断上升，房产的投资和投机功能增强，不仅吸引了大量的社会资金流入房市，而且使得部分制造业企业企图从房地产业获取巨额利益。

（三）腐败滋生、产业畸形土地财政管理监督机制都尚未完善一种政府非税收收入模式，极易诱发地方政府寻租权力。政府掌权者极易与开发商形成内部交易，利用职务优势在土地转出过程中为房地产开发商提供“隐蔽交易权利”提供特权谋求利益。高利润回报，缺乏监管机制，造成房地产市场畸形发展尽管现有的土地““招、拍、挂”模式将土地交易转移到公开的市场上，但是这种供给垄断和竞争需求激烈情况下，导致需求方的恶性竞争，以不合理的价格拍下土地，导致低价、房价不断上涨。

四、对策

（一）促进房地产市场平稳健康发展首先，要不断完善房地产市场监督机制，引导房地产市场良性发展，健全严厉的惩戒机制，抑制房产投机行为;继续实行“限购、限价”等调控政策，从需求方面控制；树立合理购房理念，明确房产应作为需求品而非投资品；其次发展和完善住房租赁市场，制定相关管理条款，提高“租”与“买”的可替代性，提高房产使用率，避免“空房”浪费等现象。

（二）减少地方政府对土地财政的依赖建立健全土地税制，完善科学合理的土地税收体系。扩大土地税源范围，将所有的城镇用地者纳入征税范围，包括建设、矿产、海洋等。同时适当提高城镇土地使用税税率，完善财产税、房地产税等税种，采取“普遍征收”的办法，确保税源的充足来源。政府可利用税收杠杆效应提高企业用地成本和门槛，督促提高企业节约和集约用地水平。适当将中央财权放回地方确保地方财政有稳定的税源，进而遏制地方政府利用“土地财政”弥补财政缺口的现象。从流出看，降低全口径财政支出是重要途径，转变政府职能、精兵简政则是重要的突破口。减少或避免过度的人员支出需要，对财政支出的减少有重要现实意义，政府各部门都应各司其职，避免人浮于事。从流入看，除了加强税收来源，还可以提高国有资产的收益成效，因增加地方政府收入。此外，提高国有企业收益率和加强对金融机构的监督的重要途径之一。

（三）改进公务员考核机制分税制改革后，地方政府通过转让土地使用权获得的土地红利逐渐成为支持城市发展财政收入的主要来源。在当今我国官员晋升考核机制的作用下，过于强调经济的增长、城市化的推进，加强了地方政府对土地财政的依赖性。促进政府发挥在促进经济方面中健康调控功能，需要采取相对覆盖范围相对较广的评价标准，核心考核指标转变为更加注重民生事业的发展。

五、结语

在分税制改革急剧降低地方政府税收比例的社会背景下，地方政府仅有当时规模很小的土地收益，这促使我国地方政府采用“土地财政”的政策道路弥补资金缺口。“土地财政”的负面效应主要体现在成为经济发展的隐患，地方债务偿还风险和高房价给居民带来沉重负担的同时对实体产业产生挤出效应，加重金融风险。但是，同样没有土地财政中国也不会有现在如此高速的发展水平。急剧膨胀的土地财政为地方政府提供了前所未有的大量发展资本，逐步完善地方城市基础建设。地方政府也因此不断还清旧账，甚至还滋生各种超前消费，例如高铁、电网等公共服务设施。究其原因，开创性的使用以城市土地为信用基础的政策———“土地财政”为城市化的进程、经济发展提供充足的资本积累，成就了中国特色社会的发展道路。

作者：邱婧 胡芳 单位：广西大学商学院