支持农业高质量发展财政政策研究

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摘要：农业高质量发展需要政府强有力的财政政策调控，政策的有效性是调控成功的关键。农业财政政策有效性体现在政策对象选择、良序竞争环境形成、政策反馈机制和政策工具选择的有效性。文章从政策实施成本、主体意识和行为形成、扶持政策内容等方面，分析了农业财政政策存在的问题，对存在问题的原因进行了分析，最后提出了精准选择政策对象，着力农业高质量发展的路径设计，构建科学的财政政策体系，强化政策工具应用创新等政策建议。

关键词：农业；高质量发展；财政政策；有效性

党的报告明确指出，新时代的基本特征是“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。在2017年中央经济工作会议上，进一步强调：“推动高质量发展，是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。农业发展也不例外，2017年12月召开的中央农村工作会议提出了“走质量兴农之路”和“加快推进农业由增产导向转向提质导向”的要求。由于农业先天所具备的基础性、战略性和弱质性特征，要推动农业的高质量发展，还需要政府强有力的政策调控。［1］在政府诸多调控手段当中，经济手段是最符合市场经济规律的，而在所有经济手段当中，财政政策又是实施调控最有力的经济杠杆之一。从国外发展经验和我国发展实际看，建设现代农业必须借助政府财政政策的支持。［2］十三五期间，国家、省和地方各级政府出台了一系列农业支持政策，涵盖价格支持、生产者补贴和一般服务支持等，对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用。然而在新的形势下，国家农业支持政策总体上处于转型发展的过程中，面对现代农业高质量发展目标，需要更加有效的财政政策。

一、农业财政政策有效性体现

农业财政政策是国家运用政策工具、弥补市场失灵、调控农业经济发展的重要手段，农业财政政策有效性主要体现在以下几个方面：

1.政策对象选择的有效性。农业高质量发展的财政政策就是围绕政策对象，通过政策设计，激励相关主体，按照政策导向，实现政策目标。如以农产品质量为对象的有机或绿色农产品认证激励政策，以行为为对象的有机肥代替化肥、秸秆收储等的补贴政策。不同的政策对象对政策的反应不同，政策的激励效果也不一样，对生产行为的补贴并不一定必然导致高质量的农产品，对农民的直接补贴并不一定带来土壤改良和绿色技术的应用，财政政策对象的选择影响财政政策的有效性。

2.良序竞争环境形成的有效性。农业财政政策主要是利用政府调控职能，弥补农业高质量发展进程中存在的市场失灵，发挥市场机制作用，推动政策目标的实现。如有机肥的施用改良了土壤，获得了显著生态效益，但农业生产成本有所增加，需要通过补贴进行相应的经济补偿，以保证生产者的利益；同样地，废弃物的综合利用，因为成本的增加，单纯通过市场机制推动困难。财政政策的运用，要形成良序竞争的环境，从根本上激发市场活力和相关主体作用的发挥。

3.政策反馈机制形成的有效性。财政政策是否有效，通过政策反馈机制的形成可以得到体现，政策反馈是政策有效性的验证，如对农民的补贴是否真正推动农民的绿色生产行为，对农业的补贴是否真正推动了循环农业和生态农业的发展。政策反馈涉及财政政策的范围和力度以及社会对政策的认知，范围表明政策的覆盖面，力度影响政策对主体的激励效果，社会认知体现在政策对象对政策的正确理解和运用。科学合理的政策安排，有利于形成好的政策反馈与社会监督机制。

4.政策工具选择的有效性。财政政策需要借助于一定的政策工具才能达到相应的政策效果，如补贴、补助、税收、项目扶持等，不同的政策工具，其政策效果不同。补贴直接效应明显，但未必一定能完全弥补增加的成本或投入；税收面向长远，从量计税，随着量的增加，税收减免的绝对数越多，获得的总收益就会增加，具有长期激励效应；项目扶持内容明确，侧重于示范和引领效应；投融资的扶持主要为绿色农业生产提供资金支持，有利于主体产生高质量发展的主动自觉行为。

二、支持农业高质量发展财政政策存在的问题

近年来，国家出台了一系列推动农业高质量发展的财政政策，所有这些政策的实施为农业高质量发展发挥了重要作用，但也存在一些问题，主要体现在以下几个方面：

1.部分政策内容交叉，政策实施成本偏高。政策内容复杂多样，存在相互重叠交叉现象，如地力保护、机械深耕、测土配方施肥、有机肥代替化肥、轮作休耕等补贴，都是为了土壤肥力保持和可持续性。部分政策要求不明确，对生产者的地力直接补贴并没有以地力要求作为标准，补贴提高了农民收入，但耕地保护目标未能实现；对新型农业生产经营主体培育扶持政策，提出了培训人数的要求，但培训目标和内容并不明确。部分政策的实施成本偏高，如秸秆还田项目补贴，为保证补贴准确到位，实行了“四查三公示”的做法，某地区150万元的补贴，政策实施成本为20多万元，政策执行成本明显偏高。

2.政策对主体意识提升和活力激发不足，主体作用发挥有限。部分补贴政策产生的带动效应不明显，并没有完全激活农业生产主体推动农业高质量发展的活力，如秸秆收储、加工、销售等环节都有补贴，却未能撬动市场力量推动综合利用秸秆产业链的形成。政策对象的限制性选择还影响了其他主体作用的发挥，如对家庭农场和合作社的农机购置补贴就对种田大户和一般小农形成了不公平生产资源配置环境。部分农业企业对财政补贴的依赖明显，对秸秆利用和有机肥生产创新动力缺乏，通过市场机制带动各环节协调发展的效应没有形成。

3.财政政策虽然多样，但全民自觉行动并没有完全形成。部分财政政策对农业生产经营主体高质量发展农业的意识提升显得不足，部分主体是为获得补贴进入农业，而不是为了高质量发展农业，如轮作休耕、秸秆综合利用、有机肥施用，一旦补贴停止，相关高质量发展农业的生产行为基本也不会再继续。加上农业财政政策监督成本较高、监督力度不足，还存在获取财政补贴而实际不作为，甚至是套取国家补贴后“跑路”现象。部分补贴力度也显得不足，如每亩100元左右的休耕补贴，难以弥补一季小麦的收成，影响了政策目标的实现。

4.政策覆盖不够全面，服务体系建设的扶持政策不足。农业财政政策覆盖面不够全面，对农业发展服务体系建设的扶持不足，在绿色农业生产技术服务方面，包括测土配方精确施肥、绿色植保、废弃物处理等服务；在农业生产信息服务主体扶持方面，包括农业信息的收集、处理、传播、应用等，为农业生产经营者提供农业的产前、产中和产后各环节信息。总体而言，通过市场机制为农业生产主体服务的效益动力机制还没有形成，社会化绿色服务组织发展不足。

5.自上而下的财政政策，与农业高质量发展和各类主体的现实需求有偏差。目前运用较多的工具是补贴和补助，直接效应明显，但对市场力量发挥和长期效应形成激励不足。规模较大的生产者需要的信贷扶持政策还不完善，能够用于抵押的财产有限，无抵押的信用担保体系需要政策扶持。农业发展新模式和一二三产业融合发展的政策扶持也需要进一步完善，相关主体能力建设和市场竞争力还没有形成。还存在着工具运用简单化，工具之间缺乏协同，重复补贴或补助，以及农业高质量发展的重要环节缺乏政策扶持等现象。

三、政策运用存在问题的原因分析

基于农业高质量发展需要，农业财政政策运用与实施过程中存在的问题是有原因的，主要体现在以下几个方面。

1.政策由不同部门制定，政策实施相对独立。财政政策主要由相关职能部门制定，如农业、科技、质量等政府管理部门，不同职能部门出于各自管理领域的目标，出台的财政政策不同，导致政策内容存在着一定程度的交叉。另一方面，农业高质量发展的阶段也决定了政策内容的差异性，发展初期的政策单一目标特征明显，难以兼顾其他目标，如有机肥施用补贴政策，难以兼顾农产品质量的目标；秸秆还田补贴政策，难以兼顾效益与产量目标。随着农业高质量发展的不断推进，应推动农业财政政策的系统化。另外，政策实施的相对独立性，加上政策对象的面广量大，导致政策管理和执行成本偏高。

2.农业高质量发展路径还不明确，政策的带动效应不明显。农业高质量发展是一个系统工程，包括农业技术研发与推广、农产品质量控制、人力资源保障、农业生产过程控制、耕地质量提升与保护、废弃物综合利用、农业发展新模式创新、一二三产业融合等。［3］农业财政政策应该围绕农业高质量发展的路径进行设计，借助市场机制和市场力量，充分发挥农业发展核心关联环节的带动作用，推动农业高质量发展。但目前而言，农业高质量发展还处于初期阶段，各地区发展的路径还不是很明确，而且不同的农作物生产条件和生产过程不同，环节之间的关联程度也不同，影响了财政政策的效率和实际效果。

3.政策目标和主体目标不一致，政策力度和范围及其考核要求不够完善。农业财政政策目标体现了政府的公共政策特征，具有明显的社会效益和生态效益，而农民及其农业生产主体更加关注经济效益，在目标上存在不一致性，如耕地肥力补偿，政策目标主要是为了改善土壤，但对于农民而言，土地作为生产资料，需要的是产量和经济效益，因此，在补贴不能补偿相关成本的情况下，难以推动农业生产者实施政策要求的地力保护行为。由于农业涉及面广，政府提供的资金并不能完全面面俱到，从目前的财政政策看，还存在政策范围和力度不足的情况，影响农业高质量发展的部分目标。

4.农业高质量发展的政策体系还没有完全建立，各环节政策推进力度不一样。由于农业高质量发展时间不长，目前的不少政策主要是解决具体问题，基于农业高质量发展整体需要的政策体系还没有建立起来，政策还不能系统化地推进农业各环节高质量发展的协同，形成包括技术研发与推广、产品生产、资源流动、加工销售、信息服务等系统化的财政扶持政策。目前的财政政策主要还是侧重农业生产过程和具体行为的扶持，对于技术研发、服务体系建设，以及农业发展新模式等方面的财政政策总量还不多。推动要素资源向绿色农业发展倾斜，保障绿色农产品的效益实现，实现绿色农业的优先增长等系统化的财政政策略显不足。［4］

5.政策工具运用不够科学、合理，与农业高质量发展需要还有偏差。农业财政政策工具包括补贴、税收和投融资等，不同的工具面向不同的主体和不同的对象，具有不同的效果。补贴可以直接增加政策对象的收入，但有可能并不能产生较好的农业高质量发展效应，比如，秸秆收储补贴可以增加收储者的收益，推动秸秆的收储行为，但并不能保证秸秆能得到很好的处理；农机购置补贴可以促进相关机械的购置，但农机装备的使用效率并不能完全得到保证。企业的税收具有间接调控功能，但也不能保证政策目标与对象行为的一致性，相关政策的效率和效果有待提升。

四、提升农业财政政策有效性的对策建议

农业高质量发展的财政政策，应该依据国际惯例和规范，以及国家的文件精神，结合各地实际和农业发展规律，坚持问题导向，进行相应的制度完善。

1.精准选择政策对象，分类分层次实施与执行财政政策。依据农业生产过程和环节之间的关系，注重补贴对象之间的关联性，科学合理选择财政政策对象；分析不同政策对象的作用和特点，强化部门协调和顶层设计，归并同类政策内容，提升财政政策的协同与激励效果，推动市场机制作用发挥和主体创新行为的产生。构建信息共享体系，运用信息技术，建立数据库，系统化地考虑政策的实施和管理，创新政策实施与管理模式与方法，降低管理与执行成本。对普惠性、区域性、示范性，以及临时性、长期性等不同性质的农业财政政策，采用不同的政策实施方案，适当简化程序，在保证政策规范落实的情况下，降低管理和执行成本。

2.基于农业高质量发展的路径设计，激活市场力量和提升带动效应。要强化农业高质量发展的路径研究与设计，为农业财政政策提供方向，确保政策的有效性与针对性。依据国际惯例和规范，针对农业生产和产业环节，科学合理地选择政策目标，精确选择关联度大的环节，激活主体活力和意识，发挥市场带动作用。把政府政策力量和市场力量结合起来，运用政策力量撬动市场力量，最终通过市场机制驱动技术研发主体、农业生产主体、相关企业主体作用的发挥。要扶持绿色农业技术研发企业，通过产学研合作，研发出满足生产主体需要的技术；扶持有机肥和废弃物综合利用生产企业，推动畜禽粪便和秸秆的收储、运输、周转等环节内化为企业内部行为，形成基于企业的废弃物综合利用体系。

3.强化政策目标要求，推动社会反馈机制形成。在精准设计补贴对象和内容的基础上，适度提出可执行的标准和要求，强化农民和企业的农业高质量发展的意识，推动社会反馈机制和监督机制的形成。合理确定政策范围和力度，提高政策覆盖面，保障政策对象的实际利益，驱动农业高质量发展需要的主体行为。利用社会力量，形成高质量发展的理念和文化，成为各方自觉行为。适度推动行政正强化和负强化举措，推动主体意识和文化的形成。对绿色农业发展带动效应强的关键环节进行补贴，扶持绿色农产品生产的龙头组织和企业，发挥新型农业生产主体的带头作用，由龙头企业承担绿色生产监督职能，通过品牌附加值获得绿色经济效益，进而推进绿色生产技术标准和清洁生产。

4.依据各地农业发展实际，构建财政政策体系。分析各农业产业链和生产环节之间的关联效应，从带动效应角度，系统化地设计财政政策。构建农业创业人才扶持政策，吸引涉农专业人才进入绿色农业生产领域，发挥其示范引领与带动作用；以新型农业生产经营主体为政策对象，实施精准培训，提高新型农业生产经营主体的素质和能力；［5］以农产品为政策对象，进行农产品品种选择和重点扶持，形成具有区域特色的绿色农产品；对标准化生产和技术规范进行政策扶持，推动形成新的绿色农产品生产技术规范。强化农业高质量发展需要的社会化服务体系，为农业生产与发展提供精准服务。

5.强化政策工具应用创新，提升政策的针对性。要基于农业和农民的特征，注重实际效果，选择合适的政策工具；依据不同农产品、不同绿色农业生产技术、不同类型的主体和不同的生产环节，制定不同的政策举措，提高政策的实际效果。对于可计量或可检测的对象，可以给予直接补贴的方式，促进政策目标实现，如土壤地力、产品质量等；对于以行为为对象的政策，则要加大监督力度，采用事后补贴的方式，确保财政政策目标实现；［6］对于成效显著的绿色农业发展模式，给予相应的项目资助，以利于模式的创新、完善、总结与推广。强化政策工具的综合运用，注意政策工具之间的协调，提升政策工具运用的有效性。

参考文献

［1］中国农村财经研究会课题组.农业可持续发展财政政策研究［J］.当代农村财经，2016（6）：2-9.

［2］郑晓玲，林静.国外农业财政政策的考察及启示［J］.北方经贸，2011（11）：67-68.

［3］于法稳，黄鑫.新时代农业高质量发展的路径思考［J］.中国井冈山干部学院学报，2019（11）：128-135.

［4］孙江超.我国农业高质量发展导向及政策建议［J］.管理学刊，2019（12）：28-35.

［5］张兆同，杨桂祥，张月群.新型农业经营主体培训精准化探析［J］.农业展望，2020（1）：111-115.

［6］周清波，肖琴，罗其友.中国农业绿色发展财政扶持政策创设研究［J］.农学学报，2019，9（4）：7-12.

作者：张兆同 王小雨 唐学玉 单位：南京农业大学工学院