财政建设论文：浅析财政转移支付机制的建构

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本文作者：刘陶 单位：湖北省社会科学院长江流域经济研究所

主体功能区的空间管理模式体现了尊重自然规律的可持续发展理念，打破了所有区域都要发展经济的传统思维。推进全省主体功能区的形成就是使不同区域承担不同的主体功能，有些区域承担发展经济、聚集人口的主体功能，并适度提高其环境标准；有些区域承担保护环境的主体功能，对这类区域而言，保护就是发展，它支撑着全省乃至全国经济的可持续发展，实施这一举措将有效缓解全省生态环境的恶化趋势。发展水平较高的地区主要集中在武汉市及其周边地区、荆门市的中心城区、襄阳市的襄城区、宜昌市的猇亭区和点军区。发展水平较低的地区中人均GDP低于1万的县市有57个，占一半以上，主要包括一些山区县市。构建主体功能区，就是既要支持欠发达地区发展经济，做大分子；同时，也要逐步促使一些生态环境脆弱、发展经济条件不好的区域人口逐步转移，缩小其分母。通过发展经济、人口转移、财政转移支付等多种途径，逐步实现区域间的协调发展。因此，这种新型管理模式对于改善全省不平衡发展现状具有重大意义。

主体功能区与财政转移支付制度的关联

1、主体功能区规划实施的政策导向重点。优化开发区域，是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。这些地区经济和人口高度密集、环境资源承载能力开始减弱，主要方向是产业结构优化升级和转变经济增长方式。在政策导向上，首先是制定产业优化和转移导向目录，在资源消耗、环境影响等方面实行更加严格的产业效能标准，设定高于全国平均标准的产业用地门槛，并先行实施城镇建设用地与农村建设用地增减挂钩政策。重点开发区域，是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，主要是经济发展潜力大、基础设施和创业环境有待改善的地区，未来经济规模将进一步壮大，而且是产业和人口转移的重要载体。政策导向上主要加大基础设施建设的投资支持，有针对性地适当扩大建设用地供给，支持重大产业项目及配套能力建设等。限制开发区域，是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这类地区包括森林、草原、荒漠化地区、水土流失地区重要的水源补给区、蓄滞洪地区、自然灾害频发地区和水资源严重匮乏地区。政策上包括建立生态补偿机制和加大财政转移支付支持、引导生态移民、扶持和培育特色优势产业等。禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区域，其范围比较明确，当前要明确中央和地方政府的管护职责分工、实施核心保护区内人口搬迁、对区内居民给予补贴补助等。总之，主体功能区规划目标能否实现，关键要看上述政策导向中的利益共享和补偿机制能否建立，对于限制和禁止开发区而言足够的补偿和扶持更为重要，而财政转移支付则首当其冲。

2、财政转移支付在主体功能区建设中应发挥的功能。财政转移支付制度是财政体制的一个重要组成部分，它是在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，通过财政资金在各级政府之间的无偿拨付以弥补财政纵向和横向失衡，实质上是指财政资金在各级政府之间的一种再分配形式。在分税制财政体制下，中央政府或省级政府通过财政转移支付，弥补地方财政收支缺口，保障地方政府经济和社会事业发展所需的经费，矫正辖区间外溢，能够促进资源合理流动与经济结构的优化，实现社会稳定与经济发展的目的。在主体功能区建设中，财政转移支付主要应承担三种功能。

（1）为生态福利买单。对限制开发区、禁止开发区的生态建设与环境保护势必带来当地财政的减收，造成财政缺口，需要转移支付弥补财政收支缺口，这也是对限制开发区域、禁止开发区域生产生态财富行为的鼓励与补偿。另一方面，限制开发区域、禁止开发区域生产的生态财富又产生了正的外部效应，其他地区有义务为享受到的这种外溢的生态财富买单。由此可见，限制开发区域和禁止开发区域因主要从事生态修复、生态环境建设等活动向全省或整个国家提供了生态财富，对这两类地区进行转移支付，可以看成是对它们提供的生态财富的买单，是一种政府购买行为，体现了转移支付的生态经济功能。

（2）实现公共服务均等化。一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务，这是一项基本权利，与个人的支付能力和居住位置无关。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，要求中央政府或省级财政站在社会大众的角度，通过提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付，协调地区间由于客观因素差异造成收入能力和支出成本差异而带来的居民享受公共服务的不平等。对限制和禁止开发区域而言，为保护生态牺牲了当地的经济发展，造成地方政府财政收支缺口，降低了为当地居民提供基本公共服务的能力，需要财政转移支付的支持，以缩小地区间政府基本公共服务的差距，而不是直接改变地区间经济发展的不平衡，这体现了转移支付的社会功能。

（3）满足宏观调控需要。转移支付属于财政再分配，中央政府通过财政转移支付，对那些市场配置失效的领域进行资源的合理配置，以优化经济结构，调节地区经济发展，缩小贫富差别，实现中央政府的宏观经济调控目标。主体功能区划分有助于我国形成经济发展与人口和资源环境相协调的区域开发格局，是中央政府在区域发展中落实可持续发展观的重大战略举措。财政转移支付是主体功能区建设中利益协调与补偿的核心政策措施，是实现主体功能区规划的重要制度保障，这体现了转移支付的政治经济功能。

湖北推进主体功能区战略的财政转移支付新思路

调整和完善财政转移支付制度是推进主体功能区建设的重要手段。为了实现基本公共服务均等化、推进形成主体功能区的目标，根据目前湖北省以下财政转移支付的实际情况，建议从以下几个方面调整和完善湖北省对下一般性转移支付制度，同时进一步明确专项转移支付的重点和力度。

1、明确新增均衡性转移支付补助方向。根据中央、省主体功能区规划的要求，建议以基本公共服务支出标准因素为核心，修订现行转移支付制度中的标准支出项目，在均衡性转移支付资金分配计算方法中，增设主体功能区因素。并且，以后年度湖北省新增均衡性转移支付主要用于增加对限制开发和禁止开发县（市、区）的财政转移支付，帮助其提高基本公共服务能力。在禁止、限制开发区域试行“省直管县”财政体制，转移支付资金直接由省级财政划拨到县(市)的运行模式。

2、增加均衡性转移支付补助规模。目前湖北均衡性转移支付规模严重偏小，其公共服务均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性转移支付补助额为9.96亿元，仅占省对下一般性转移支付总额的13.4%，因此，按照中央、省主体功能区规划的要求，我省应加大均衡性转移支付补助规模，有效地强化其公共服务均等化功能。

3、调整激励性转移支付补助结构。按照中央、省主体功能区规划的要求，省对下财政收入增长激励性转移支付将调整按功能区的划分进行分类测算，将重点开发县（市、区）、限制开发县（市、区）、禁止开发县（市、区）分别放在不同平台进行考核，向重点开发县（市、区）倾斜，鼓励重点开发县（市、区）加快经济发展。运用激励性转移支付手段关闭淘汰落后产能企业。按照功能区规划的要求，将激励性转移支付向重点开发区域的县（市、区）倾斜，鼓励重点开发区域的县（市、区）加快发展循环经济和低碳经济，大力发展资源节约型产业和环境保护型产业，推动企业实施清洁生产，关闭淘汰落后产能企业，实现经济效益与环境效益的双赢。

4、激励基层政府控制行政成本。为了鼓励限制开发和禁止开发县（市、区）控制政府规模、减少行政成本，建议湖北省进一步加大对这些县（市、区）分流财政供养人员的激励性转移支付补助力度，提高分流财政供养人员的奖补标准；同时，对现在财政供养人数已超出省测算标准财政供养人数却仍然不予控制的县（市、区），省将实施财政供养人员增长负激励性转移支付。

5、优化专项转移支付。在原有民族地区、退耕还林还草还湖、天然林保护工程三大转移支付的基础上，设立针对禁止、限制开发区域的专项转移支付。省财政在一般性转移支付标准财政支出测算中，增设属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目。

6、建立生态环境修复转移支付制度。在限制开发区域的标准支出中，增设“生态环保支出项目”和确定成本系数，设置综合性更强的生态修复转移支付专户并进行制度化管理，通过财政纵向转移支付制度，安排生态环境补偿专项资金用于主体功能区的生态恢复、环境治理与保护建设工程、生态移民安置及对不符合标准的当地企业向适宜地区搬迁补偿等。

7、强化转移支付资金使用的监督考核与绩效评估。确保转移支付资金优先用于基本公共服务，杜绝挪用等非法使用转移支付资金的现象；加强资金使用绩效监督和评估，统筹使用转移支付资金，提高使用效率。