航空奖励政策演变与财政支出绩效评价

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摘要：当前，海南自由贸易试验区已进入实质性的建设阶段，建设海南国际旅游消费中心，是海南自贸区，乃至未来海南自由贸易港建设的一项战略任务。海口作为海南省的省会城市，是海南政治、经济、文化中心，充分利用海口的城市枢纽功能，大力发展海南航空运输业，将对海南国际旅游岛和海南自由贸易试验区建设具有重要意义，海口航空奖励政策在促进海南航空运输和旅游业发展做出了积极的贡献，本文通过梳理海口航空奖励政策演变，分析这一政策实施的绩效与意义，并针对该政策不足之处提出相应的建议。

关键词：航空奖励政策；政策演变；绩效评价

民用航空奖励政策作为一项产业政策，对促进地方民航运输业，尤其是提升地区旅游竞争力具有重要的意义。为了拉动当地经济增长、提升城市形象，国内各大城市，特别是一些二线城市，都在加快民航运输业的发展。国内一些城市纷纷推出了各自的补贴政策，激励航空公司、包机公司开通国内、国际航线。海南省、海口市两级地方政府为了促进海南省和海口市旅游业的发展，省政府于2004年、市政府于2006年开始实施，并经过不断的完善和整合，逐步形成的现有比较完善有效的航空奖励政策框架，极大地促进了海口民航业和旅游业的发展。

一、海口市航空奖励政策发展演变

海口航空奖励政策先后经过了省市政策磨合到独立制定政策的过程。2004年海南省政府出台了《海南省开放部分航权若干政策的规定》和《海南省开放部分航权若干政策规定实施细则》，标志着航空奖励政策作为一项独立的产业政策正式施行。2011年海南省政府增补了《海南省开放航权若干政策规定实施细则补充规定》（以下简称《补充规定》）。据统计，2004—2012年，海南省给予民航客运业的省级财政投入1.42亿元。这一期间，海南省航空奖励政策具有实验性质，政策的范围和规模都比较小。2006年，为了鼓励航空公司或包机公司扩大海口直飞航线，海口市政府首次出台《海口市进一步鼓励航空客运市场开发暂行办法》，该办法的出台标志着航空奖励政策进入省市磨合阶段，在此期间，海南省三亚市也相应出台了类似的航空奖励政策。为了保持政策的连续性，海口市政府又分别于2008年12月、2010年4月、2011年8月、2012年8月以及2014年1月相继出台相应的《海口市进一步鼓励航空客运市场开发暂行办法》，进一步扩大海口航空奖励政策适用的范围和规模。2016年，为了提高航空奖励政策市场适用性和效率，海南省政府整合了海口市、三亚市，以及省级财政补贴政策，出台了《海南省整合和调整有关民航客运财政补贴政策条款实施办法》（以下简称《实施办法》），《实施办法》有效期为1年。根据《实施办法》，为了各地政府有效开发航空市场，省政府将财政补贴政策权下放地方政府组织实施，省政府从资金上给予地方政府支持，不再另行出台政策，这标志着海口航空奖励政策进入到独立制定和实施阶段。从2017年开始，海口市在《实施办法》的基础上相继出台了《海口市鼓励民航业发展财政补贴实施办法》（海府办〔2017〕310号）和海府办〔2019〕20号文件。其中，海府办〔2019〕20号文件有效期至2021年12月31日终止。

二、海口市航空奖励政策实施的意义

海南岛地处中国最南端，与广东省隔海相望，由于航运受气候条件影响很大，因此，海南对外交通“瓶颈”突出，严重制约经济发展。为了扭转海南交通不便的现状，1993年海南省政府出资组建海南航空，1995年海口美兰国际机场正式通航，海口民航事业发展进入一个全新时期。同时，由于海南经济基础比较薄弱、对外经济联系不紧密，以及城乡二元结构使得海南无法依靠内生动力推动海口民航业的快速发展。通过积极的产业政策导向，促进海口民航业发展，就成为提振海通运输和旅游业的重要举措。2018年海南建设30周年之际，海南迎来了全岛建设自贸区的历史新机遇。建设区域空港枢纽、提高海南国际航空通达性已成为摆在海南经济建设的一项重要任务。毫无疑问，提高海南的国际通达性，促进国际入境旅游，就必须增加新开国际航线。由于海南属于典型的岛屿经济，本地人口规模和经济发展水平限制了航空和旅游发展，而为了实现超常规跨越式发展，就必须通过积极的财政和产业政策导向，刺激产业发展。另外，相对国内航线而言，国际航线具有航程长、成本高、风险大等特点，就需要加大航空奖励政策力度，提高航空公司和包机公司开发新航线的积极性。海口航空奖励政策作为地方产业政策，其意义主要是通过吸引社会资本开发和培育航空市场，开通新航线，带动航空运输和旅游业发展，进而促进地方经济建设。从该政策的绩效看，海口市航空奖励政策的绩效首先体现在海口美兰国际机场的旅客吞吐量、航班增量，尤其是国内、国际重要航线，以及国外入境游客增量；其次是海南的旅游收入和游客的消费贡献，由于海口的省会城市功能，海口市航空奖励政策更多的体现在辐射功能，因此，要从全省角度去分析海口航空奖励政策绩效；同时，随着海南离岛免税额度放宽，航空奖励政策对旅游消费的贡献日益凸显；最后海口市航空奖励政策还体现在间接的绩效，如城市的国际知名度、城市的营商环境以及航空运输产业发展带来的税收贡献和就业岗位。

三、海口航空奖励政策财政支出概况

自海口市旅游委2006年开始实施航空奖励政策以来，航空奖励的范围和奖励金额随着开发的航线不断增多而不断扩大，从航班班次奖励和入境境外旅客量奖励、国内航线奖励到境外航线奖励，以及到国外入境游客增量奖励，这体现了海口市航空奖励政策顺应了航空客运市场发展需要和美兰国际机场航班由量向质的转变，更深层面反映了海口航空奖励政策的有效性。为了更清晰地反映海口航空奖励政策的实施情况，本文对海口市近4年航空奖励政策财政支出做了汇总，如表1所示。通过表1可发现，海口航空奖励政策在2016年后出现较大变化，即2017年、2018年的航空奖励政策支出大幅增加，主要是受2017年新出台的《海口市鼓励民航业发展财政补贴实施办法》（海府办〔2017〕310号）的影响，2017年海口航空奖励政策取消了国内航线的奖励，主要侧重于国际航线的扶持，反映了海口航空奖励政策的重心发生了重大转变。2017年、2018年省市两级财政对海口直飞境外航线补贴占比分别为77.1%和92.1%。受政策的影响，2017年海口新增境外直飞航线12条，2018年海口又新增15条境外直飞航线，全年运营的境外航线为47条，航线主要分布在东南亚和俄罗斯。

四、海口市航空奖励政策绩效综述

航空奖励政策的绩效评价主要包含两个部分，一是直接经济效益，如旅游收入；二是间接社会效益，如国际通达性提高带来的竞争力提升。很显然，作为一项产业扶持政策，从某种角度看，间接社会效益要比直接经济效益更为重要，因为它体现了产业弱势所带来的竞争力不足，所以需要政策扶持。海南岛由于与琼州海峡隔海相望，交通成为海南旅游业发展的一个掣肘，鼓励海南的航空运输业发展符合地方经济建设和旅游业发展的内在需要。

（一）直接经济效益2006年海口航空奖励政策实施之前，2005年海口美兰机场的旅客吞吐量只有702.74万人次，航空奖励政策实施后，各航空公司纷纷增加了航线数量和航班密度，到2011年，海口美兰机场旅客吞吐量首次跨入1000万人次，达到1016.7万人次，2017年海口美兰机场成功跻身“2000万级俱乐部”，成为国内第18家大型繁忙机场。2018年海口美兰机场运营航线304条，其中国内257条，国际及地区47条，实现了东盟国家航线的全覆盖；通航城市157个，其中国内114个，国际及地区43个，全年累计执飞航班16.41万架次，旅客吞吐量达2412.38万人次，货邮行吞吐量32.47万吨，同比分别增长5.14%、6.81%、8.53%，在全国机场旅客吞吐量排名中位居前列。2006年海口航空奖励政策实施以来，在促进海口民航发展的同时，对海口乃至全省的旅游业发展做出了积极的贡献。海口航空奖励政策的有效实施，间接地促进全省的旅游产业发展，对海南国际旅游岛和国际旅游消费中心建设产生积极的影响。2018年，海南省接待国内外游客7627.39万人次，其中，海口全市接待游客2670.85万人次，占全省接待国内外游客的35.01%；2018年全省实现旅游总收入950.16亿，其中海口全市旅游总收入298.11亿元，占全省旅游收入31.37%。2018年海口新开通悉尼等15条国际航线，海口美兰机场境外游客吞吐量113万人次，增长29%，创历史新高。

（二）间接社会效益交通运输业作为重要的第三产业，它对一地区的生产要素的流动方向产生重要的影响，航空运输更是如此。海口航空奖励政策所带来的间接社会效益主要体现在以下方面。一是航线和航班数量增多，提高了城市的交通便利程度，促进了海口与外部经济的商贸往来，带动地区投资，刺激当地消费，进而促进经济发展；二是航线作为一个城市形象的载体，航线的运营其实就是城市形象的扩散，实施航空奖励政策，有利于扩大海口的国际知名度，进而促进海口的国际游客开发；三是航空运输业和旅游业的快速发展，带动当地就业，增加地方税收，尤其是消费购物。海南离岛免税政策实施以来，大量的国内外游客为海南的消费购物带来了巨大商机；四是海南是全国著名的侨乡之一，海南籍的侨民主要分布在东南亚，仅泰国就多达100万之众。交通的便利化，对加强海外华侨与国内经济发展联系起到积极作用。综上所述，海口自2006年开始实施航空奖励政策以来，一方面，对促进海口航空运输业和海南旅游业的发展起到了积极的作用；另一方面，近年来海口积极推动的境外航线奖励，为海南的交通便利化、对外开放和自贸区建设起到了关键的作用。如今，很多省外游客的出境，都是通过海口美兰机场中转出境，大大提高了海口美兰机场的枢纽功能，丰富了海口旅游业态。

五、海口市航空奖励政策不足之处

当前，海口市航空奖励政策实施面临最大的不足之处是政策的协调性和约束性不够。所谓政策的协调性是指海口市与三亚市两地的航空奖励政策凸显政策的竞争性，两地在新开境外直飞航线和航线培育缺乏有效的沟通机制，从而降低了两地政策的效率。这一矛盾主要体现在三个方面：一是新开境外直飞航线，尤其是重要的洲际航线，两地政府在航线补贴“一事一议”中执行的标准不一，使得政府在“议价”决策过程中处于不利地位；二是对于经过3年培育，市场逐渐成熟的航线，海口和三亚两地均缺乏对成熟航线的保护措施，随意新增相同境外目的地直飞航线，人为制造两地航线的政策不平衡，使得原有已完成培育的航线为了维持运营再度进行特殊培育，极大地浪费了两地的财政支出；三是海口和三亚两地在全球新开境外航线的布局缺乏共识，不能从海南省全局的角度和着眼城市功能差异合理分配航线，最大限度地实现海口、三亚两地的协调发展。在政策的约束性方面，海口和三亚两地航空奖励政策均属于普惠性政策，政府对政策干预性、导向性和参与性较弱。如对新开航线的前期审查、航线运营的监督，以及培育期评估缺乏制度性措施，从而弱化了政策效果。首先，政府应有计划地组织航空公司或包机公司开展航线市场调查，择优选择最具竞争力的航空公司、包机公司以及航线，从财政贡献的角度看应该优先选择国内航空公司执飞；其次，列为培育期航线应严格接受政府的监督检查，确保政府清楚航线的实际运营情况；最后，航线培育期结束，政府应组织第三方专业机构对航线进行全面的评估，对确实有必要进行特殊培育的重要航线给予继续扶持。至于航线的重要性，应侧重于航线对海南经济发展和促进旅游业两方面综合考虑，而不是单一考虑入境游客因素。六、政策建议鉴于海口市航空奖励政策的实际绩效和存在问题，为了进一步发挥航空奖励政策的实施效果，本文建议如下。第一，建立海口与三亚两市协调机制，本着最大化利用财政资金原则，突出两地城市特色和特点，合理安排两地航线布局，如海口应强化省会城市枢纽功能，重点开发外国首都和重要城市航线，侧重于长航程航线，三亚则侧重于东南亚和东亚中短程航线。另外，对已有的航线，应本着培育和保护并重的原则，避免过度竞争导致延长航线培育，增加财政负担。第二，进一步优化航线结构，优先发展重要航线。目前，海口和三亚开通的境外航线，主要分布在东南亚和俄罗斯，澳洲、欧洲和日韩航线较少，应加大日韩航线开发，适当减少缺乏市场保障能力的小城市航线，适当增加日韩航线和澳洲航线。第三，对于享受航空奖励政策的新开航线，政府应加强航线业务指导，加强对航线运营商的监督，包括运营人资格审查、执飞航空公司审核、航线运营审计以及定期汇报制度等。为了加强航线财政资金监管，应发挥第三方监督作用，提高监管效率。

参考文献

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作者：徐文海 单位：海口经济学院