转型贫困下的贫困财政减贫路径研究

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[摘要]2020年2月5日的《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出，2020年是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年，即中国日后脱贫攻坚战的重心将转向相对贫困。其中深度贫困问题被列为我国今年要重点攻克的堡垒。这表明，深度贫困问题能否有效解决，关系到在贫困转型的重要时期，我国在解决好长期以来整体性区域性的绝对贫困问题之后，能否及时建立起长期有效的相对贫困长效机制。

[关键词]深度贫困；财政；转型贫困路径

自2013年提出“精准扶贫”重要思想以来，经过多方不懈的努力，我国的扶贫开发工作取得了显著成效。自2013至2018年，我国农村贫困人口从9899万减少到1660万，每年脱贫人数都保持在1200万以上，832个贫困县已脱贫摘帽436个。而我国扶贫工作能取得诸多成就，很大程度上得益于党中央制定的一系列扶贫扶智、社会保障的政策，其中财政政策发挥了极为重要的作用。分析当前我国脱贫成效较为显著的几个省的减贫经验：广西南宁政府带头建立中草药产业示范区，带动农户入股委托经营，帮助200余户深度贫困户脱贫；安徽金寨县扶贫办人员创新“＋扶贫”模式，实行“光伏扶贫”，助力10.58万贫困人口脱贫。因此，从当前全国范围来看，产业扶贫、易地搬迁、生态补偿脱贫、教育脱贫等我国政府主导下的公共财政扶贫方式，在开发式扶贫工作中优点逐渐显现。虽然在多年以来的扶贫实践中，政府的财政减贫职能不断被强化，但当前已有财政政策的运用、效果评估和监督管理还不够完善，因此要进行探索。

1深度贫困的成因

1.1地理禀赋不利

我国大约有80%的深度贫困人口居住在区位偏远、信息闭塞、生产生活条件相对恶劣的山区、林区和沙区，缺乏基本的发展条件。这些深山、高山区发展困难，通常具备高、寒、大、远、边的地理特征，区域分割现象严重，中心城市对周边贫困地区的带动作用后劲不足。旅游、农业等特色资源开发程度低，基础设施落后，产业链条不完整，资源优势难以转化成为发展优势。由此形成的传统生产方式落后，当地村民生产积累少，不具备抵御市场风险的能力，贫困面广、程度深。据国务院扶贫办对我国最为困难的20%的贫困县所做的分析，这些深度贫困地区的贫困发生率平均在23%，每县贫困人口平均在3万人，分布在我国十四个集中连片特困区。而导致这些地区基础设施落后，脱贫难度大的重要原因之一就是其恶劣的生存条件。以其中之一的秦巴山区为例，秦巴山片区西起青藏高原东缘，东至华北平原西南部，跨秦岭、大巴山，片区内地形复杂，洪涝、干旱、山体滑坡等自然灾害易发多发，是我国六大泥石流高发区之一。地理位置偏远，自然灾害多发，西北地区又缺水，导致秦巴山区建设成本高，施工难度大，基础设施严重落后，脱贫难度随之增加。由《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划》显示，片区内有50.6％的建制村不通沥青（水泥）路，且断头路多，高速公路覆盖范围不足，大山深处还有一些群众靠溜索出行，严重制约了其丰富矿藏资源等优势的发挥。

1.2社会发育不足

为实现“控辍保学”的目标，国家大量拨付财政资金给深度贫困地区，扶持农村义务教育，同时改善师资条件，留住人才。但上级政府对资金具体的运用缺乏详细的指引，导致贫困地区的政府将财政资金只用在“看得见”的地方，并未从根本上改善农村办学情况。因此，深度贫困地区学校少，优秀师资力量考虑到待遇问题，也不愿进入深度贫困地区教学，造成了地区内教育的缺位。以陕南安康为例，其2017年义务教育阶段贫困生占到总贫困生人口数的60.9%。深度贫困地区严重的义务教育缺失现象，使很多学生不具备进入高等院校学习的知识水平，导致深度贫困地区的学生成为高职中专等高昂收费院校的主要生源。其中很多学生由于家庭拮据，放弃求学机会，留在家中务农，社会发育日益不足。除此以外，“争戴穷帽”现象在深度贫困地区屡见不鲜。很多贫困户即使家庭收入已高于当前绝对贫困线，也不愿上报真实情况。这种只靠政府补贴救济度日的“等、靠、要”依赖心理，阻碍了其不断发展先进的脱贫手段和方法。“精神贫困”下的僵化保守观念，为传统小农经济的巩固延续提供了土壤，由此也加大了此类地区脱贫的难度。

1.3代际传递突出

深度贫困地区自然资源、地理禀赋的不利及社会发育的不足，使得这些地区社会资源长期固化，阻断了贫困群体向上流动的通道。贫困在家庭中不断传递，导致子辈在成年以后重复其父辈的贫困。需要指明的是，贫困的代际传递并不只是贫困现象的传递，还包含相关条件和生产因素的传递。其中教育资本和人力资本是影响深度贫困代际传递的主要因素。据哈佛大学帕特南教授和其团队的相关研究，因为父母受教育水平不高及社会资本的缺失，贫困地区的子辈更容易陷入“弱关系”。这些父母社会关系网简单，绝大多数仅限于亲戚和邻居，很难为子辈补充高层次的人脉资源，阶层跨越也难以实现。不平等在连片特困区等深度贫困家庭的代际间不断累积和叠加，“贫二代”“贫三代”人数连年增加。财政专项资金使用效率不高又导致深度贫困地区缺乏优质师资力量，教学质量长期难以改善，这些家庭受教育程度始终处在底层，使代际传递问题难以得到根本解决。

2现有财政扶贫政策问题

2.1产业扶贫缺乏后续指导措施，农户生产偏离市场需求

当前，产业扶贫政策是我国用财政手段帮助贫困户从“输血”到“造血”转变的重要手段。产业发展是脱贫事业稳步发展的根基。近年来，深度贫困地区的产业扶贫经过国家支持、实践探索已积累了一定的经验。产业扶贫加快了深度贫困地区的城镇化和市场化速度，但同时也增加了其生活消费的支出。即经营性收入的提高无法弥补其在疾病、自然灾害和教育等其他风险下不断增加的支出，而政府也未针对产业扶贫产生的这类次生问题制定相应帮扶措施，导致贫困群众仍需举债度日。其次，当前产业扶贫方式主要指参与式扶贫，这是解决穷人被边缘化感的有效措施。但贫困群众的教育程度普遍偏低，缺乏专业知识技能，滋生了其“等、靠、要”的依赖心理，参与化程度不高，所以导致政府进行产业扶贫过程中脱离群众。与此同时，深度贫困地区偏远的地理方位，也使得产业扶贫经营难以集中化，主要采用分散经营，贫困群众与现代农业机构衔接错位，贫困群众的产业无法适应“大市场”需要，贫困户市场风险性增加。诸多因素，直接决定产业发展处于低水平，造成了扶贫致贫等转型性的次生贫困现象的发生。

2.2生态扶贫行政监管制度不健全，贫困群体缺乏参与自觉性

生态补偿脱贫被列为“五个一批”工程中的一项重要内容。各省近年来积极响应中央号召，纷纷在省内生态保护区对贫困群众采取生态补偿脱贫政策。比如，2016年，陕西省采取多种措施为贫困人口开启“生态脱贫通道”，计划在2020年将万余名贫困人口就地转化为护林员。陕西省榆林市绥德县2019年选聘了274名建档立卡贫困人口作为生态护林员，这项举措不但增加了生态护林员的家庭收入，也保护了森林安全，走出一条“农民得实惠、生态得保护”的“双赢”之路。但生态补偿脱贫当前在我国属于新兴政策，国家缺乏对相关部门职能的明确划分，部门监管不到位，监管人员不作为，给了贫困村干部私吞补偿资金的贪腐机会。据不完全统计，仅陕西安康一市，2019年就通报了三起村干部长期保管已故五保户公益林补偿金的案例。除此以外，目前生态补偿政策在贫困地区推行有一定困难。首先在于财政资金偏好于拨付给村头大户，大量普通贫困农户在此过程中获得不了资源，被剥夺了参与的能力，自然失去了支持生态补偿政策的意愿。其次，处于生态保护区的深度贫困人口大多教育水平低，意识不到生态补偿对社会发展的推动性和自身的社会责任，缺乏自觉参与的自觉性。当前绝大多数的补偿者是在政府强制下被动补偿，受偿者也是被动接受，贫困居民的积极性调动不起来，对于缓解深度贫困往往收效甚微。

2.3易地搬迁资金来源不稳定，相关政策宣传不到位

易地搬迁政策自2001年在我国开始试点，经多年实践已经验证其对于解决“一方水土养育不起一方人”的生态贫困地区的贫困问题有重要作用。在易地扶贫搬迁工作中，政府起主要推动作用，从搬迁条件的设定再到扶贫对象的甄别和实施，全部统一由政府安排，这就要求有充足的财政资金投入，巨大的资金缺口便成为政府一大困扰。如，在易地扶贫搬迁“十三五”规划期间，陕西省共需筹融资525.25亿元。但截至2018年底中央拨付给陕西省的只有73.61亿元，剩下的资金缺口需要政府通过发放政府债券、申请长期专项资金或向群众筹措。从中拨付给深度贫困地区的资金更是不足以完成其安置房建设，改良基础设施。而且，除中央拨付外的这些资金来源都存在不稳定因素，群众筹措能力也有限。所以如何寻找更为稳定的资金来源，如何使资金利用更加有效，给了包括陕西省政府在内的深度贫困地区的政府一大考验。其次，贫困户认识不到位。一是由于政府对于相关搬迁政策宣传不到位，在政策实行过程中缺乏适当的反馈渠道，政府没有也及时回应群众的问题。二是目标搬迁农户文化水平有限，看不到易地搬迁背后的长远利益，仅关注眼前利益，安贫守旧，不愿意配合。

3财政减贫路径的改进与探索

3.1构建产业扶贫市场机制

深度贫困地区自然地理禀赋较差，地理位置偏僻，信息闭塞，导致农民缺乏市场意识、相关专业知识，与“大市场”需求脱节，产业扶贫政策不力。为改进这种现状，政府要将市场作为治理深度贫困的主战场。通过引入大型知名企业、现代农业机构与小型农户“多对一”衔接，将原来的分散式经营变为有组织的规模性合作经营，构建起适合该地区的系统的产业扶贫市场机制。从富裕地区涌入的大型企业和农业机构不仅可为产业扶贫提供资金支持，缓解财政资金压力，同时通过对深度贫困地区的农户提供本企业先进技术和优良品种，逐渐引导当地贫困群众形成区域性联合经营的地方特色产业，使其从延长的产业链中切实获利，提升农户参与产业扶贫的积极性。在此过程中，民间资本也得以盘活，企业活力增强，产业扶贫政策实现“多方共赢”，真正意义上推动全社会实行市场化运作。

3.2优化脱贫相关制度设计

生态补偿脱贫和易地扶贫搬迁均属于2000年后我国新兴的扶贫政策，主要问题均在于相关制度设计还不够完善，深度贫困地区群众对于这类生态扶贫政策还无法理解。针对生态扶贫中出现的贪腐问题，政府应建立包干督导制度，在各深度贫困地区下派行政专员对主管村干部监督，落实“两人为公”原则，要求其在资金使用、项目投招标等重要环节，列明责任清单。对主管干部和监督人员要出台文件，形成细致的监管要求，切实解决扶贫过程中部门监管不到位、有关人员不作为的问题。对于贫困群众难以理解相关政策的问题，政府应进一步加强生态扶贫、易地搬迁的规划管理，同时建立“一户带一户”的制度，即让已经成功进行易地扶贫搬迁和生态补偿脱贫的脱贫户与拒绝进行搬迁和生态补偿的贫困户进行一一对接，成功脱贫户的亲身经验可以让拒绝的贫困户对财政脱贫政策有更为直观的感受，也可以在日后学习经验，一定程度上也减轻了政府的帮扶负担。

3.3全面提升农村教育质量

深度贫困地区当前严峻的贫困代际传递现象和社会发育不足，究其原因都在于贫困地区各阶段教育的缺位。对贫困地区加强扶智力度是阻断贫困代际传递的有效途径。政府要想提高农村教育质量，应首先对贫困地区教学主管部门继续加大专项教育资金的拨付，为充足学位供给提供必要资金支持，但要配备专员监督资金的使用，列明详细责任清单，以保证资金使用的有效性。其次，各深度贫困地区要全面提升深度贫困地区教师的工资待遇及社会保障，其平均工资收入水平至少不低于当地公务员平均薪资水平，为教师提供当地完善的医疗保险、住房保障等社会保障，免除其后顾之忧。

3.4完善财政资金综合管理

除要对当前已有路径进行改进之外，还要对其他减贫路径进行探索。鉴于我国农村地区整体的贫困性质发生了明显改变——由绝对贫困转变为相对贫困，由基本生存贫困到深度发展贫困，下一步的财政扶贫路径探索重点应为建立适应当前贫困现状的多维贫困标准，加强对深度贫困人口的精准识别机制。当前我国仍是“双轨制”扶贫资金管理体系，即扶贫办负责扶贫工作决策与监督环节，其余相关机构负责资金合理配置，而扶贫开发财政投入都由区县一级政府组织实施。因此，首先要在区县政府成立扶贫支农资金整合领导小组，集中扶贫资金决策与配置权力。第二，在财政资金的使用过程中，政府要根据不同贫困项目的分类，对财政资金精准分配，同时要强化对各受益群体后续脱贫效果的监督，将项目赋予科学权重指标，将财政资金收入与扶贫费用进行配比分析，保证取之于民，用之于民。第三，进一步建立扶贫领导班子的监督管理制度，从制度上减少甚至杜绝物品管理部门未经规定擅自挪用扶贫事业管理费用的贪腐现象，提高财政扶贫资金使用效率。

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作者：马岳潮 朱丹青 何昕桁 罗文春 单位：陕西科技大学