农村教育财政体制研究及国际化比较

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摘要：当前，党和政府大力推进城乡义务教育均衡发展。东北属于我国经济发展相对滞后地区，东北农村教育普遍存在经费不足、扶持力度不够、管理水平偏低等问题。优化东北农村教育财政体制，是为广大农村学生，尤其是义务教育阶段学生提供公平而有质量教育的关键。通过比较美国、日本等发达国家的先进经验，提出了优化分配机制、建立专项补贴等一系列建议，以促进我国东北农村教育协调发展。

关键词：教育财政；农村发展；义务教育；制度创新；东北经济

中华人民共和国成立后，全国约有5.5亿人，文盲率高达80%，在党和国家的大力推动下，我国基础教育建设取得了巨大的成就。1986年，我国通过了《中华人民共和国义务教育法》，正式确立了义务教育制度；2005年，我国高中阶段毛入学率已达到52.7%，其中农村普通高中招生人数已达576.31万人；至2007年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率达到99.3%；2018年，全国共有义务教育学校21.4万所，高中学校2.43万所，九年义务教育巩固率达到94.2%。我国农村教育的发展和城市相比仍然存在一定的差距。我国人口众多，各地区、各省份之间发展差异较大，我国东北地区（黑龙江省、吉林省、辽宁省）经济发展与教育水平都相对滞后，尤其是东北农村地区。优化农村教育财政体制、资源配置，是提升东北农村教育教学质量、解决城乡义务教育发展不平衡、促进社会公平正义实现的关键。

一、东北农村教育财政体制现状

（一）整体发展势头向好得益于改革开放四十多年来国家高度重视农村教育发展，东北农村教师规模不断扩大，学历层次持续提高，超半数财政性教育经费投向农村地区，使农村义务教育状况整体发展势头向好。据《中国农村教育发展报告2019》显示，2017年义务教育学校数为321901所，其中，城区为41196所，镇区为79072所，乡村为201633所。我国农村教育面广量大，依然是中国基础教育的主战场。

（二）存在的问题1.城乡教育经费存在差距一个不容忽视的现实是，我国城乡发展水平以及区域内收入水平差距是持续存在的。数据显示，2017年全国普通小学生均公共预算教育事业费支出达10199.12元，其中农村为9768.57元。同年全国普通初中生均公共预算教育事业费支出达14641.15元，其中农村为13447.08元。可见，尽管国家持续加大教育经费投入，但农村义务教育经费增幅依然低于全国平均水平，尤其是在农村义务教育学校数量占全国学校数量整体近62.64%的情况下，这一差距不容乐观。2.财政拨付方式有待改善我国目前采取的拨款方式较为单一，对地域类型、办学条件、生源状况考虑欠缺，客观上造成部分地区、部分学校公用经费不足。以东北农村为例。东北三省属于高寒地区，取暖费是秋、冬季办学的一笔重要支出，目前东北农村学校还存在取暖费不足的问题。再如寄宿制学校，财政支出也会高于普通非寄宿制的学校。3.教育经费拨款不足东北经济发展增速慢、教育经费拨款不足，导致这一局面主要有以下两方面原因：第一，东北地区的整体经济发展状况不理想。以2019年统计数据为例，东北三省平均GDP增速均徘徊在4.2%的水平，低于全国6.1%的平均水平。在经济落后地区，地方政府所拥有的教育财政预算本就少于发达地区，由于教育经费短缺，导致东北地区办学条件较差，中小学负债情况比较严重。第二，人口外流严重、人口增长率低，导致适龄生源数量减少。根据2017年的统计数据，我国义务教育阶段进城务工人员随迁子女达1406.63万人，近80%的随迁子女就读于公办学校，留守儿童数量继续减少。近些年来，东北地区常住人口持续呈现负增长，根据2019年末的统计数据，辽宁、黑龙江、吉林三省的人口增长率分别为-0.17%、-0.58%和-0.49%。人口负增长，意味着接受义务教育的适龄儿童数量在逐年减少，让本就根基薄弱的农村教育财政体制雪上加霜。

二、国际农村教育财政体制比较研究

我国自改革开放后才开始大力推广义务教育，起步时间较晚、经验有限。美国、日本两国均为等发达国家，城市化起步较早，在缩小城乡教育差异的经验上有一定的积累，并且税收体制与我国近似，对于解决我国农村教育财政体制的诸多问题，具有一定的参考价值。

（一）美国的教育财政体制在很长一段历史时期内，美国的教育财政体制采取的是联邦、州、学区三级投资管理体制，义务教育经费管理由地方学区责任，管理方式相对分散。这也符合美国分权制，充分给予各州义务教育自主权的特色。第二次世界大战后，为适应战后经济的发展需求，让教育财政体制能够垂直、高效地运转，州政府加大了对地方学区财政拨款的力度，基础教育的最大财政主体逐渐变为州政府，并逐年加大经费支出的比例和种类，渐渐形成集中的管理方式。需要注意的是，美国因为不存在中国的城乡二元结构，因此公立义务教育不分城市和农村，统一实行一体化的政策和财政体制，政府投入的比例较大。这是与我国农村中小学教育经费主要是由县、乡财政负担最大的不同。但是美国的农村教育财政体制并非完美无缺，这种以州为义务教育投资主体的财政体制只能保证各州内各学区教育机会的相对公平，而不能满足全国范围内各州的教育公平。这种以脱离联邦政府为主导的资金筹措和分配机制，无法在全国范围内实现教育公平。

（二）日本的农村教育财政体制日本的农村教育财政体制主要经历了两个发展阶段。第一阶段是明治维新时期至第二次世界大战期间。早在19世纪明治维新时期，日本就把发展基础教育作为增强国力的重点。日本分为中央、都道府县、市町村的三级行政划分，当时中央政府财务紧张，于是开始由地方政府，即町村为负担农村义务教育经费的主力，令不少税收较少的町村政府入不敷出。第二发展阶段是第二次世界大战后至今。战后的日本政府百废待兴，因此对义务教育的机制进行了较大的调整。如将义务教育时间延长为9年，建立了地方财政平衡交付金制度，并于1958年日本颁布《义务教育诸学校设施费国库负担法》，逐渐形成了地方交税、国库支出的教育财政特色。近年来，日本的农村义务教育经费是由三级政府共同分担，其中中央政府负担主要经费，都道府县分担部分教师的工资，而市町村级财政只负担校舍建设和困难学生补助等。值得借鉴的是，日本政府用于教育服务的地方交付税占比相当高，在整个公共教育经费中的占比为15%左右，约占国民经济生产总值的5%。

三、东北农村教育财政体制优化建议

针对当下东北农村教育财政体制出现的一些问题，借鉴美国、日本两国的经验，提出如下优化建议：

（一）明确各级政府财政职责义务教育城乡非均衡化发展的财政体制，是制约我国实现城乡义务教育一体化发展的关键点。因此，建议在落实中央、省级和地方三级义务教育投入体制的同时，可以借鉴日本的教育费用分配机制，提高财政教育支出比重，增加整体义务教育投入的支出比例，并有针对性地提升针对贫困地区的教育财政分配比例。

（二）拓展教育经费筹措渠道东北三省均属于农业大省，农村人口比例大，受到村落分散、交通不便利、冬季漫长等一系列客观不利条件的制约，使东北农村经济发展受到限制，各级政府财力有限，单纯依靠政府拨款杯水车薪。建议采取通过企业捐赠、社会捐资、教育债券等多种渠道筹措经费，拓宽社会组织参与义务教育事业的途径。

（三）关注贫困地区义务教育弱势群体东北农村属于义务教育薄弱地区，针对该地区的实际情况，建议中央财政借鉴美国联邦政府推进义务教育财政均衡配置的举措，安排专项经费对特别贫困地区的义务教育实施整批补助，并改善贫困地区的办学条件与师资队伍，为东北农村地区提供教育专项补助，用于校舍危房改造、添置新教学设备，并提升供暖费的额度，改善东北农村中小学办学条件。省级财政提供义务教育助学金，帮助各省农村贫困生顺利完成义务教育。针对东北农村进城务工的随迁子女，为其建立进城务工人员随迁子女义务教育经费分担制度，以保障他们能够获得优质均等的义务教育服务。

四、结语

在党和国家的大力推动下，我国义务教育发展成果显著，我国东北农村受经济发展等条件制约，在教育财政体制方面还存在明显不足。通过借鉴发达国家先进经验，再结合我国实际情况，从政策倾斜、提升分配比例、拓展筹资渠道、提供专项补助等几个方面提出合理化建议，以改善我国东北农村教育财政体制，促进我国东北农村教育协调发展，实现社会公平正义。

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作者：宋晗 单位：吉林省社会科学院