地方财政开源节流提质增效措施探析

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当前宏观经济形势错综复杂，肺炎疫情海外蔓延，世界主要经济体经济增速趋缓，贸易保护主义抬头，国内经济下行压力和发展的不确定性增加。为促进经济持续稳定发展，中央实施了大规模的减税降费政策，在减轻企业税费负担、激发市场主体发展活力的同时，地方财政收入增收面临压力，收支矛盾日益凸显。面对艰巨繁重的改革发展任务，江苏省常州市财政局专门组织课题组对开源节流的工作思路与推进措施进行调研攻关。

一、“开源”的主要方向及举措

（一）持续推进供给侧结构性改革，助推经济高质量发展1.助力打造区域差异化发展格局，积极培植财源。围绕我市打造发挥区域优势的科学化产业布局，研究差别化的财税扶持政策，促进资源要素在区域间合理、优质、高效配置，避免同质化竞争。2.切实降低实体经济成本，激发创新活力。进一步优化营商环境，出台涉企服务清单管理制度，不折不扣落实好各项减税降费政策；继续加大对科技创新的支持力度，集中力量解决“卡脖子”技术问题；做大政府产业投资（引导）基金，通过基金投资参股的方式，带动金融及社会资本投入，激发技术创新与生产力有效转换。3.支持国有资本国有企业做大做强，促进转型发展。将“资源+产业+资本”的发展模式作为城市运营企业的发展定位，借助资本市场，推动市级投融资平台转型发展；将“资本+产业”的发展模式作为金融投资类企业的发展定位，促进投资集团、产投集团创新发展，带动社会资本投向常州新一轮十大产业链建设和服务业重点建设项目，助推我市产业转型升级。

（二）创新机制方法，努力提升税费征管水平1.加强税保平台建设，推进大数据协同治税。充分利用税务机构改革的契机，调整管理职能，加强重点企业户管级次管理，建立定期维护机制，做好涉税数据归集、报送、利用，强化税源管理，保障税收征管。2.强化税费监管,防止税源流失。强化建筑业税收征管，对承建新开工市级重点建设项目的施工企业，按照属地原则预缴增值税；强化市轨道交通项目税收征管，全面做好其涉及税收的清理甄别工作，按照属地原则就地入库，年终结算为市级财力；规范金融保险业税费征管，建立以税收贡献为核心的考核激励制度，加强收入统筹协调；探索垃圾处理费“随水征收”模式，提高收缴率；提高违法成本，加大罚没征缴力度；继续做好社保基金扩面工作，完善征缴，推进市区统筹，缓解社保基金赤字压力。

（三）建立市政公共资源有偿使用制度，培育新的财政收入增长点1.市政公共资源提前规划布局。市政公共资源具有很强的外溢性，根据市政公共资源规划，充分评估其未来效益，提前进行土地储备、资产收购等战略性投资布局，加快经营性土地出让步伐，获取公共资源建成后带来的溢价回报。2.理顺征管机制，增加政府投资停车泊位收入。按照道路养护及权属关系进一步界定范围，合理划分市区收入归属；通过开发智慧停车管理服务平台，进一步提升征管手段；按照“属地管理、收入共享”的原则优化防空地下室异地建设费、平战结合收入分配机制，适当提高人防设施停车泊位收费标准，盘活现有存量资产。3.规范运营，提高公园配套设施及场地有偿使用收入。通过资源重组整合、公开招标拍卖等方式，进一步规范运营，提高场地设施使用效益；收入全额缴入财政，实行收支两条线管理，合理安排公园日常养护支出。4.开发利用城市公共空间设施，增加广告经营收入。充分挖掘包括路灯广告在内的城市户外广告资源，不论产权归属，对其广告权、冠名权进行统一收储、经营、拍卖管理，所得按一定比例统筹，作为国有资源有偿使用收益。

（四）盘活国有资本资金，增强财政统筹调剂能力1.提高国有资本经营收益统筹力度，完善收益上缴机制。研究提高市属国有企业及国有独资公司上缴国有资本经营收益的比例，及国有资本经营预算调入一般公共预算统筹力度；试行按市属国有企业及国有独资公司下属盈利企业净利润计算应上缴额，足额征收国有资本经营收益；拓宽国有资本经营预算实施范围，按照《市属国资国企改革和发展三年行动计划》（2018—2020年），加快对市级行政事业单位所属企业清理脱钩工作，并建立企业收益上缴制度；完善国有股份股权收益上缴机制，及时足额收缴股息分红。2.整合政府各类投资基金，提高投资收益率。继续归并整合现有各类投资基金，选择优质的市场化基金管理公司进行合作，进一步盘活沉淀资金，提高收益；建立政府投资基金绩效考评制度，加强风险防范并设定收益目标；完善政府投资基金收益让渡机制、退出机制和激励约束机制。3.盘活财政结余结转等存量资金。继续压缩由市级财政安排的辖市区转移支付及部门预算项目结转资金回收期限，除未实施完毕的基础设施项目及政府采购事项外，当年结余全部收回统筹安排；盘活全额以上财政拨款单位行政事业性收费净结余，对结转满两年以上的与执收单位脱钩，由财政作为财力统筹安排；进一步加强对转制单位基本户清理工作，及时足额收缴转制前单位账户结余资金；定期对财政专户暂存款开展清理，对借出资金分情况分类别进行处置，该收回的应当尽快收回，符合核销条件的按规定核销处理。4.提高各类财政资金存放收益。设立常州市国有企业融通基金，支持“易企银”成员单位的发展，收益全额上缴财政；探索财政资金竞争性存放管理，优化考核性存款结构和规模，提高财政资金保值增值能力；明确界定期房预售托管资金、存量房交易资金等有关资金理财收益及利息归属。

（五）完善分配体系，科学划分财政事权与支出责任1.有效衔接部分行政事业性收费、专项收入划分机制与财政体制。打破现有非税收入按比例统筹的方法，逐步统一对各类事业单位经费保障政策；严格执行人防经费开支范围，统筹安排现有人防经费结余资金；加大彩票公益金统筹力度，将基金结余超规定部分调入一般公共预算用于支持体育及社会福利事业。2.开展各领域财政事权与支出责任的划分。重点在教育、社保、城市维护等领域明确市与区的职责，进一步完善转移支付办法，更多采取以人均财力等为指标的因素分配法，改变财力从薄弱地区流入相对宽裕地区的“倒流”态势。3.争取上级扶持，健全激励考核机制。引导并督促各部门主动与上级部门对接，争取更多财政专项转移支付，提高对地方财力的贡献度。

二、“节流”的主要方向及举措

（一）健全预算支出标准体系，科学从紧做好预算编审工作1.调整优化公用经费支出定额标准。结构性调整公用经费支出范围，将原来安排在项目经费预算中的工作性经费统一调整到公用经费内列支，开前门堵后门，规范支出行为；探索建立“大公用经费”定额包干制度，重新测算调整分类公用经费支出标准，各预算单位在公用经费定额标准内自主细化安排支出内容。2.研究建立项目经费支出标准体系。按照与业务主管部门职能挂钩、与人员挂钩、与资产挂钩的原则，加以分类拟定后再统筹整合并逐步完善标准体系建设。3.进一步完善预算编制管理办法。坚决贯彻零基预算理念，打破原有“基数+自然增长”的部门预算惯性和“先切块、后分配”的资金安排方式，根据财力情况分轻重缓急安排预算，预算一经批复不得随意调整支出内容；加强财政可承受能力评估，开展中长期预算滚动编制，保障我市重大发展战略以及重点项目的资金需求。

（二）关注重点领域，提高财政资金使用效率1.整合信息化资源，规范经费使用。充分利用“电子政务一张网”资源，清理已建设的外联线路，取消非必要专线，统一市、区（县）、乡（镇）接入标准；严格新建信息系统的立项审批；提高信息化资产和维护资金匹配度，减少信息系统维护资金多头支出。2.加强基建项目管理，提升政府投资效益。重点对办公用房维修、学校、医院等公共建筑研究建立符合我市实际的政府投资项目基建定额标准体系；开展政府性投资基本建设项目绩效预评估，压缩非必须、低绩效项目；严格政府性投资项目前期估（概）算评审，加大结（决）算复审力度，挤干项目建设水分。3.盘活行政事业单位实物资产，提高利用效率。严格执行《常州市市级党政机关办公用房“七个统一”配套制度》的规定，盘活用好现有房屋资源，优化办公用房配置；探索行政事业单位专项资产配置专家评审制度，合理高效配置专项资产。4.优化民生保障体系，适应经济社会发展水平。整合功能相近的民生政策，避免财政重复交叉投入，保障水平既不能滞后也不能超前；加强民生支出监管，严格民生政策享受条件，做到既应保尽保又剔除不合规人群待遇支出；重视民办教育的地位和作用，建立合理的成本分担机制。5.加强政府性债务管控，有效降低融资成本。实行市级融资联席会议制度，持续加强融资成本管控；支持平台公司转型发展，推动提升企业信用评级，合理调整融资品种结构，统筹置换高利率债务，化解还本付息压力。6.强化政府采购管理，切实节约采购资金。进一步研究扩大统一集中采购的范围，打造规模效应；落实采购人市场调查主体责任，降低政府采购成本；加强政府采购合同项目信息管理，控制超范围、超标准、超规模采购行为；加强政府采购监督管理，提高政府采购项目综合节约率。

（三）加强动态监督管理，全面推进绩效管理完善工作机制，建立预算编制、预算追加联席会议，统筹单位项目资金预算开源，平稳预算安排，杜绝单位多头申请资金；强化职能部门作用，严格会议、出差、培训计划管理，重点控制外出培训的规模和频次，优化培训的综合标准支出，提高出国（境）经费部门预算的准确性；完善财政一体化信息系统功能，加强财政监管预警；将绩效理念融入预算管理全过程，改革财政预算审核模式，提升绩效评价质量，逐步建立绩效评估与预算安排和政策调整挂钩机制，更好发挥财政政策和财政资金效应。财政开源节流工作是一项长远性、整体性、系统性的工作，必须要全局一盘棋，上下一条心。全体财政干部要在正确处理好党务与政务、站位与定位、思路与出路、苦干与巧干、能力与活力、团结与廉洁六大关系的基础上，进一步统一思想认识、主动服务、善借外力，尽早让开源节流相关配套政策的实施意见落地见效，推动新形势下财政工作攻坚克难、转型出关，为江苏常州“种好幸福树、建好明星城”提供财政方案、贡献财政智慧。

作者：徐磊 李涛 张文燕 单位：江苏省常州市财政局课题组