县级财政总预算会计工作改进实践

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财政总预算会计，简称总会计，有狭义和广义之分。狭义的财政总预算会计是指负责财政资金总账核算的核算会计（主管会计），以及负责账户管理的银行会计。广义的财政总预算会计，还包括负责资金调度、审核、支付、监督管理，以及报表、档案和专业核算等工作的相关会计人员。财政部《财政总预算会计制度》、《财政总预算会计管理基础工作规定》对财政总预算会计岗位和人员有严格科学的管理要求，如果执行到位，就能保障核算规范、资金安全。但是，许多县（区）财政局有关科室人员编制少、承担日常工作力度较弱，可能会导致财政总预算会计工作日常管理和核算存在漏洞，对财政工作产生严重后果。因此，改进和加强县级财政总预算会计工作，必须克服传统的路径依赖，根据县级财政经济状况，挖掘自身潜力，优化内部设置。改进县级财政总预算会计工作，重点要做好大集中、大分离、勤轮岗三项工作。

一、大集中

财政总预算会计大集中，就是实行“集中核算、集中开户”两个集中，做到县级财政一盘棋。如同一个单位的资金必须全部纳入本单位会计科管理一样，财政局内部必须由专门科室、专门人员行使财政总预算会计工作、集中管理所有资金，不能交叉、重复。一是集中核算。应当指定某个科室的专职人员负责财政局全部资金的总账核算，即财政局配备一名主管会计。主管会计核算的资金包括：一般预算资金、政府性基金、社保基金和国有资本金等全部资金（专项资金、专用基金、代管资金等应当归并到以上四类资金内）。由于县级财政资金规模不大，除了一般预算资金和社保基金外，其他财政资金规模更小且不均衡，一名主管会计一般就能够胜任。如果是资金规模较大、业务较多的县级财政局，可以增加一名或多名人员辅助主管会计工作。有的专项、专用资金如果需要明细核算或有专门要求，可以在统一的总账、主管会计控制下，由主管会计增设明细核算，或另外设立人员，可称××会计人员，专门进行明细核算。例如，社保基金会计人员、代管资金会计人员；不得设置与主管会计并列的主管会计，不得进行不受统一总账控制的会计核算。二是集中开户。应当安排某科室的唯一专职人员代表财政局负责在银行开户和统一存储财政资金。即财政局配备一名银行会计，按照财政资金分类设立四类存款账户。开户银行预留财政局及主管会计、银行会计三枚印鉴。其他科室和人员一律不得在银行设立存款账户。某些特殊情况下，经批准需要单独开户存款、专门报告的资金，可按规定由银行会计在以上存款账户下设立分户，而不得设立与以上存款账户并列、不受以上存款账户控制的存款账户。财政总预算会计大集中的主要优点：一是保证资金完整。赋予一个科室、一名主管会计代表财政局总揽全部财政资金，能够完整准确及时反映和把握全县财政资金全貌、总体结构，做到心中有数，防止由不同科室、不同人员分别核算和存储造成的分割局面。二是合理调度资金。赋予一个科室、一名银行会计集中在银行开户、存款，解决了多头开户、多头存款的问题，能够统一调度资金，可有效避免部门间互争利益和推诿扯皮行为。三是会计基础规范。主管会计能够按照管理规定和工作需要及时组织会计核算、清查对账，定期向局领导和有关单位提交报表报告，整理移交会计档案，与各科分别设立（专项资金）兼职会计人员自行核算相比，更专业、更规范，透明度高、知情度更高。江西省鄱阳县财政局李某，之所以能够挪用经济建设资金9400万元，最大问题就在于该县经建股单独核算、开户，不规范地封闭运行，不受主管会计和银行会计的制约。

二、大分离

就是把不相容职务的人员配备在不同科室，把县级财政局作为全县的一个核算中心运作，不是在财政局内部再设置具有完整功能的核算中心或支付中心。不相容的职务“分离分管”，增强相互牵制的力度。相关科室作为整个资金管理链条中的一个环节，缺少任何一个科室，资金链都会中断。如果沿用原来在一个科配备主管会计、银行会计，以及支付会计、审核人员等会计人员，由于科室一般2—3人，最多5人，不能按会计制度规定配齐人员；即使配齐相关人员，因人少事杂，也容易留有漏洞。“大分离”的关键环节，一是主管会计与银行会计相分离，主管会计设在预算科室，银行会计设在国库科室。国库科相当于财政局的内部银行，预算科核定的支付业务提请国库科办理存款划转；国库科统一在银行开户、经管存款，代表财政局与开户银行办理收付业务。国库科负责银行存款明细核算，并将银行收付凭证转预算科核算。预算科、国库科、开户银行三者定期对账，确保账账、账实相符。二是专业会计与主管会计、银行会计相分离。以财政资金集中支付为例，专业会计，或称支付人员、科室审核人员，也可以是负责××专项资金明细核算的会计人员，设在相关专业科室（例如行政政法科、教科文科、社保科、经建科、农业科等），或由相关专业科室人员兼任，负责归口单位支付申请资料的审核、并据以开具财政集中支付凭证（拨款凭证）；支付凭证附有关资料，转预算科（主管会计，可设辅助人员、稽核人员）复核，加盖财政局集中支付专用章、主管会计章后，转国库科（银行会计，可设辅助人员、稽核人员）核准、加盖银行会计章，最后送开户银行支付（见图1）。例如，某县水利局提请发放工资，由农业科审查工资表后开具支付凭证，转预算科复核，再转国库科核准，最后转由开户银行兑付。财政业务工作采取网络结算技术（区块链技术）后，各种审批审查手续和资金划转可在网上运作，收款人、预算单位、财政内部科室、开户银行也都能按照权限在网络上查询资金兑付情况。大分离使各个环节相互依赖、彼此制约，可有效避免资金被套取、挪用和延压的问题。大分离的主要优点：一是相互有效制约，保障资金安全。不相容职务人员配备在不同科室，每个人是整个资金链条上的一环，既受上下环节的牵制，也要对自己和本科室负责，减少了交叉、舞弊的机会，内控制度能够得到正确执行。二是工作分散承担，缓解人力不足。从原来一个科室配备多名会计人员，变成多个科室共同配备会计人员，或把原来由一个科室承担的会计工作分散到多个科室，能有效地解决各科室人员紧张的问题。三是科室细化分工，人员各司其职。县级财政局是一个整体，各科室只分工负责资金的一个环节，避免科室自成体系、各自为政的问题。北京市昌平区财政局国库专户会计杨某挪用资金5100万元，最大漏洞就在于杨某既能自己开具支付凭证，又能盖齐全部印鉴，该分离的职责没有分离。

三、勤轮岗

就是对定期轮岗加以制度化。会计人员保持相对稳定，业务精、人员熟，对工作连续性和上级、下级财政工作有益，而定期轮岗更加必要，特别对主管会计、银行会计等主要会计岗位的人员更是如此。主要会计人员任职2—3年就应当轮岗交流，无特殊情况，不得超过5年。勤轮岗的优点，一是培养干部。使用主要会计人员时，局领导（们）一般选择诚实、谨慎、缜密的职工，即择优使用。会计工作也是一个锻炼人、考验人的岗位。工作一段时间后，如果能胜任会计工作，交流到其他岗位自然也能胜任；如果不胜任，更应该尽早调整。二是工作需要。主要会计岗位，既能让人站在全局高度看问题，又能熟练把握财政收支核算和结构，轮岗到专业科室，能更好地完成单位会计指导、预算决算编制和审核等任务，这正是目前多数基层财政部门专业科室的短板，将会计人员转岗到这些科室，能提高财政局整体工作水平。三是发现问题。会计制度科学严谨，内部人员熟悉规则，任职时间长了也会厌倦，勤轮岗，不但减少出问题的机率，也会及时发现问题，及时查漏补缺和防止事态扩大。湖南省沅江市财政局黄某挪用专户资金8000万元，作案时间跨度竟长达13年，如果三五年一轮岗，就不会发这样生问题，至少不会如此严重。

作者：杨国栋 蔡其萌 郭京裕 单位：山东省沂水县会计学会