精准扶贫下的乡村旅游财政政策问题

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关键词：精准扶贫;乡村乡村旅游;财政政策问题

一、引言

随着改革开放取得初步成就，党和政府将扶贫工作提上议程，在党中央和各级政府长达30多年的努力下，扶贫工作的广度、深度和成就得到了国内外的认可。报告指出，党的十八大标志着脱贫工作被正式予以重视和坚决实施，自此脱贫致富获得了决定性的进展，稳定脱贫基础达到6000多万，2012—2017年间考核脱贫的重要指标贫困发生率从10.2%下降到4%以下，全国贫困县数量首次实现减少了153的目标，提交了党和国家扶贫工作史上的最好成绩。扶贫涉及的主要地区是农村，其中乡村旅游是一种重要的扶贫方式与手段。中共中央办公厅、国务院办公厅于2013年印发文件，明确将乡村旅游作为扶贫手段，对此工作进行重点开发，随后，国家旅游局等部门携手在2016年了主要指示扶贫工作行动方案的政策文件，乡村旅游业得到了政策支撑，扶贫精准到各个农户，旅游业在乡村获得了更广阔的发展空间。根据国家统计局的统计，2016年全年全国接待乡村旅游的游客数近21亿，直接受益农民户数达到672万，创造了超过5700亿元的营业收入，越来越多的农民享受到乡村旅游不断发展带来的红利[1]。在精准扶贫政策背景下，乡村旅游建设起到了重要的脱贫效果，财政政策在乡村旅游扶贫中起到重要作用。

二、精准扶贫背景下乡村旅游财政政策存在的问题

（一）缺乏完整的乡村旅游财政政策体系

目前，由于缺乏相关的政策支持，我国对大力鼓励发展乡村旅游的理念至今未形成完整的旅游产业体系。我国旅游财政政策立法中几乎将旅游企业和旅游地居民排除在外，旅游立法程序尚待修正，且缺乏监督旅游政策实施效果的部门，乡村旅游难以取得相应的效果。乡村旅游政策体系的不完整严重削弱了财政政策相应的效果[2]。

（二）乡村旅游财政资金漏出，降低资金使用效率

资金下拨过程涉及的人员复杂，经手的人员可能由于缺乏过程监督而产生违规操作，导致财政扶贫资金流向不明，出现财政资金漏出，相应地，乡村旅游财政资金会受到压缩，专项扶贫资金无法全额下拨到贫困地区，导致这些地区最终的扶贫效果远达不到预期目标。一般而言，贫困地区的官员面临着以经济为主的政绩压力，存在挪用专项扶贫资金的动机，这一官场陋习会极大降低扶贫资金使用效率[3]。造成乡村旅游财政资金使用漏出或效率低下的原因主要来源于三个方面：首先，我国乡村旅游投入评估指标非常单一，目前主要是乡村旅游收入，指标缺乏积极的指导作用；其次，我国财政投入的方式比较单一，主要是直接划拨资金的形式，相关人员违规操作的空间较大，政府部门未能充分发挥其政策优势；最后，缺乏对财政投入的第三方监管，相关部门更加关注的是财政投入的项目是否能存活和落地，却极大忽视了财政政策的实施效果。

（三）乡村旅游财政支出结构不合理，缺乏人才、科技支撑

乡村旅游扶贫的基本思路不明晰，较为盲目，可能导致乡村旅游财政支出结构不合理；旅游项目实施的考察不科学，忽视了当地特色和旅游功能的基础，仅仅为打造乡村旅游景点，使得旅游项目缺乏内涵。此外，贫困地区普遍存在教育资源匮乏、信息不通畅，人才支援贫困地区意愿低等问题，这些都成为扶贫工作中革新的障碍。政府存在专业人才的投入、培育力度不高以及重基础设施轻人才和科技的现象，容易使乡村旅游项目丧失活力，旅游项目的存活期有限，无法从根本上解决贫困人口的脱贫致富[4]。

三、精准扶贫背景下乡村旅游财政政策优化思路

（一）主要原则

（1）政府政策与市场行为相结合的原则。旅游行业由于存在外部性、高投入以及高风险等特征，因此需要由政府牵头运用财政政策来保障旅游业的发展空间，使得外部环境能够容纳旅游业的发展，这需要政府明确自身应承担的责任。但是，旅游行业并不完全是公益性事业，市场在其发展过程中也发挥着举足轻重的作用，需要引导市场中的资源流向优质的旅游开发地。在此过程中，政府应在政策规划制定时有针对性地加以引导，主要由市场机制自行发挥作用，达到政府政策与市场行为共同作用的效果[5]。

（2）财政政策针对性原则。在支持乡村旅游行业的发展中，政府切忌盲目，在调研项目时要做好整体布局，明确未来的重点方向，主次关系明朗，以此避免资源浪费，现阶段我国专项财政实力稍有不足，因此更应当制定有针对性的财政政策，将资金集中投放到妨碍我国当前乡村旅游业发展的重大问题和支撑项目上，有重点地支持旅游业发展，允许地理上具有丰富资源的地区先行发展旅游业，再通过这些地区辐射至周边较为落后的地区。

（3）财政政策公平性与效率性相结合原则。从宏观角度来考虑，一方面，财政政策可以有效发挥调节和促进经济增长的作用，进一步会促进旅游经济的发展；另一方面，过多财政政策的出台将很有可能导致一系列不良现象的产生，进而阻碍旅游行业的发展。因此，政府部门在针对旅游行业出台财政政策时，应当基于公平竞争的原则，把握好相应的尺度和标准，为各大企业营造一种公平竞争的氛围，为各地旅游区开展良性竞争创造良好的环境，确保各类企业间公平和公正的开展竞争。另外，财政政策还具有效率性的特点。为确保财政政策能够积极有效地发挥作用，需要完善其内部结构，充分利用和挖掘市场特性，详细制定财政政策支持的范围和程度。这样既能实现资源的合理配置，又能发挥政府部门的宏观调控作用，提升政策实施的效率，以更好地支持和促进旅游产业的发展[6]。

（二）优化建议

（1）完善乡村旅游财政政策体系。一是充分考虑乡村的旅游发展状况，详细部署新农村的整体规划安排。乡村旅游发展具有非农产业的属性，能够给乡村组织带来税收收入。同时，作为一种公共产品，为了能够有效地解决“三农”问题，该行业也需要国家公共财政政策的鼎力支持。因此，在我国社会主义新农村建设过程中，要发挥各级党委和党政府的模范带头和引领作用，树立统筹规划促发展的理念，采取因地制宜的措施，合理布局以推动社会主义新农村建设；鼓励农业、财政等部门与旅游部门加强合作，适当调整公共财政政策，打造公共财政支持区域，全面促进乡村旅游产业的发展[7]。二是积极探索乡村旅游发展新模式，为农村带来惠农新曙光。在发展乡村旅游产业时，要通过实地调研和考察了解不同地区的特色，结合各地的实际发展状况，形成具有针对性和差异化的乡村旅游发展模式。在全国范围内，乡村旅游的类型主要有五种：景区带动型、乡村组织型、公司+农户型、产业依托型、综合开发型。针对不同的旅游类型，政府部门采取差异化的支持政策，具体如下：若乡村地区存在美丽的风景区，那么旅游类型可采取景区带动型，政府部门可以重点关注如何改进整体的创新创业环境，如提高乡村的基础配套设置，吸引游客；若乡村具有独特的的民风民俗风情，那么乡村组织型为不二之选，政府部门可以将公共财政的重点放在文物古迹的保护性开发和基础环境整治方面；若乡村具有美丽的田园风光，则可以采取公司+农户型，如农家乐，政府可以将补助重点放在环境治理规划、基础设施建设和人员素质培训方面；若乡村具有优势产业，可以采取产业依托类型，加工产品和完善配套措施是政府考察的重点；若乡村整体而言的资源较为密集，可以采取综合开发型，将关注的重点放在资源开发、基础设施建设和后续营销方面。三是用乡村旅游项目引导支农资金流向，带动整体经济的发展。首先，增强公共财政对乡村旅游的支持力度，促进以乡村旅游项目为载体的支农资金平台的建立，推动乡村旅游产业的发展；然后，捆绑使用不同类型的支农资金，充分利用支旅惠农相关的公共财政资金；其次，充分调动国家相关政策，如环境建设和农业产业化等政策，促进乡村旅游业的发展；最后，对于取得良好效果的乡村旅游项目，树立典型示范效应，采取激励措施，从财政政策角度进行支持。

（2）加强财政政策决策和监督。一是在旅游业发展进程中，建立和完善相关的财政政策决策机制。在制定财政政策之前，要落实和贯彻必要的论证、讨论和决策环节，以便建立完善的决策机制；在政策制定之后，要加强监督，敦促各方机构合理有序的开展活动。同时，要普及决策过程的依法性、民主性和科学性的理念，让财政政策能有效地发挥作用。二是加强财政方面的监督工作。主要包含三个方面：第一，加强与旅游业有关的日常活动的监督工作，对预算进行有效和及时的约束。这些日常活动包含财政预算中可能涉及费用的确认和执行、预算费用的编制、资金的划拨和审查评估，以及其他重要的事项等。第二，对专项环节实施监督。作为日常活动监督过程的有效补充，专项监督可以对整个政策制定过程予以健全，推动法制建设的发展和完善。这些活动的类型有：对于特定旅游项目开展的征收资金工作、旅游景区想关联的公共服务设施、乡村旅游扶贫工作等。第三，对个案进行检查和监督。其中：群众举报的案件、根据日常监督和专项监督中挖掘的线索调查的个案均是其中的代表。对于这些个案，我们应当在监督检查之后，及时向上级部门报告，依照法律规定严格进行处理。

（3）优化乡村旅游支出结构。对于整个乡村旅游项目，要在公共财政方面予以支持，这就需要建立合理的管理和运行机制，实现预算的合理制定、资金能够及时到达账户和实现整个过程的有效监管。建议如下：合理的引导公共财政政策的执行，改进公共财政相关的可行性研究和决策制度，完善公共财政框架下预算流程和信息网络平台，对相应项目要开展资金扶持，达到整体监督和管理的目的[8]。最终，确保公共财政资金能够高效使用、绩效管理具有效率。一是对乡村旅游宣传工作增加投入。乡村旅游市场的不断开拓和发展，可以促进乡村旅游业的繁荣昌盛，进而为乡村带来综合性的经济效益和社会效益。这就需要增加整个过程的投入成本，加大乡村旅游相关工作的宣传力度，增强旅游地区的知名度，形成品牌效应，最终吸引广大游客。对于乡村旅游事业相关的工作人员来说，他们不仅要立足和站稳于国内市场，还要积极向海外市场进军，形成乡村旅游特色并加以重点宣传，吸引国内外游客前来参观，增加现有的市场份额，拓宽旅游业发展渠道和发展空间。地方政府部门要积极承担起职责，在乡村旅游的形象设计和宣传工作方面进行指导，在促销经费方面给以补贴[9]。而中央政府也要积极推动旅游工作的进行，支持促销工作的开展，对于旅游事业增加预算支出，积极鼓励宣传工作的进行，比如在举行促销活动、制作宣传品、赴国外宣传和展览方面进行支持。二是鼓励和加强乡村旅游的信息化建设。从全球旅游事业的发展趋势看，乡村旅游整体表现为信息化已是大势所趋。在21世纪的今天，信息技术已进入日新月异的新时代，产生了深刻的社会变革，其中社会环境和经济模式发生了巨大的改变。在网络信息年代，传统的乡村旅游营销模式发生改变，信息技术促进了人们对乡村旅游产品的消费需求，电子商务的不断发展和交易模式的改变对乡村旅游行业的发展具有颠覆作用，其中，徒步、骑车、自驾等方式成为人们在乡村旅游的主要交通工具。

同时，人们对消费体验的要求越来越高，对于旅游景点、餐饮小吃、旅游地纪念品等各方面信息的需求更加强烈，这对乡村旅游信息的公布产生了较高的要求。另外，政府部门和乡村旅游行业相关人员也需要对信息进行核查和监管，因此乡村旅游行业在开展相关服务、实行网络宣传和营销以及在线支付等工作方面，应当全面提升服务力度和信息化服务水平，完善整个操作处理流程，对乡村旅游的数据进行及时更新和维护，加大这些项目的财政投入力度。三是在乡村旅游资源实施开发过程中要对资源加以保护。作为乡村旅游活动展开的前提，乡村旅游资源是当地居民赖以生存和发展的基础，所以对这种资源要加强保护，不能一昧地浪费和破坏，否则将造成不可弥补的损失。相对于世界其他国家，中国有着比较丰富的乡村旅游资源，如何实施开发与保护这类资源是相关部门一直以来关注的焦点。要充分认识到对资源实施保护是资源开发的前提，也是乡村旅游业发展的保障，资源保护有助于当地居民持续获得经济收益。从某种意义上来说，乡村旅游资源的开发有助于大众认知、改善和修复，有助于重现历史遗迹。所以，相关部门要适度的开发并加以保护乡村旅游资源，让其能够更好地发挥功能和作用。目前，国家已将大批文物作为了重点资源予以保护，建立了一些文物保护单位和博物馆，使乡村旅游文化圈具有特色。从财政政策角度出发，乡村旅游资源的开发与保护需要资金的支持，政府部门要加大资金的投放，通过成立一些专项资金项目支持乡村旅游事业的发展。整体而言，中国中西部地区的环境保护工作要加强，其中乡村旅游工作的挖掘力度可继续加强。四是要加强乡村旅游相关人员的教育和培训。相对于其他类型的投资而言，教育投资是一种投入周期长、回报周期长和面向未来的投资活动，有别于其他生产性的投资。为了有效带动乡村旅游产业的发展，加强旅游相关软件的建设很有必要，这对旅游相关人员的专业性存在较高的要求，教育和培训相关的投入应当加强。尽管这种投入是长期和持续性的，其效益不能立刻显现，但后期将会带来持续性回报，因此其前期的投入是必要的。应当从哪些方面加强旅游相关人员的教育和培训引发了广泛的思考，展开的具体措施包含以下方面：就乡村旅游教育培训开展国内外合作、与国外名校加强沟通交流、展开专题讲座和培训、建立人才培训基地、搭建人才信息储备库等方式，推进国内的乡村旅游向国际化方向发展，形成先进的人才教育理念，培养出一批又一批的旅游产业优秀人才，在业务能力、专业知识和整体水平方面能够稳步增强，推动国内的乡村旅游事业繁荣昌盛。

参考文献：

［1］王夏云.对乡村旅游文化体系建设资金财政管理政策落实情况的评估报告———以山西省J市为例［J］.财政监督，2018（19）：19-24.

［2］王笑凡.欠发达地区乡村旅游PPP融资模式研究［J］.中外企业家，2018（14）：49+182.

［3］颜廷利.新时期我国乡村旅游扶贫机制探讨［J］.农业经济，2017（11）：33-35.

［4］牛思琪，周迈，陈爱江.供给侧改革背景下乡村旅游扶贫财政问题研究［J］.农村经济与科技，2017，28（6）：63-64.

［5］沈云帆.新农村建设视域下的乡村旅游研究［J］.市场研究，2017（1）：42-43.

［6］胡德期.促进广西乡村旅游发展的财政政策研究［J］.财政科学，2016（6）：135-145.

［7］王永华.促进河北省乡村旅游发展的财政政策建议［J］.中国财政，2014（23）：54-55.

［8］谢尚环.乡村旅游发展中的政府作用研究［D］.福建农林大学，2014.

［9］攀枝花乡村旅游发展的公共财政支持研究［J］.攀枝花科技与信息，2013，38（3）：57-65.

作者：刘金锋 单位：延安干部培训学院枣园分院