绿色财政机制对区域经济的激励与约束

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［提要］中国渐进式区域经济发展模式下，绿色财政机制的良好运行尤为重要。绿色财政是多元主义参与下的有机运行机制。绿色财政运行机制促进区域经济协调发展，而区域经济发展水平又反作用于绿色财政机制运行。明确绿色财政运行机制的责任主体、加快生态环保领域中央和地方关于事权和支出责任的划分、多部门职能协调下的绿色财政运行机制更具有正向的激励作用。

关键词：绿色财政；区域经济；约束；激励

一、绿色财政运行机制

（一）绿色财政的概念。生态文明建设是新时代推进“五位一体”、“四个全面”战略布局的核心内容，绿色财政是指在新时代思想为指导下，生态文明在财政政策中的体现，财政的一系列体制和机制都要在促进生态文明的框架下运行。财政所承担的角色就不再是过去那样一种财政收支的简单关系，而是要参与到国家治理，尤其是环保和生态治理当中。“国家在调节经济、争取经济适度增长的同时，注重自然生态平衡，合理配置自然资源与人力资源，维护社会长远利益及长久发展的对社会产品进行分配与再分配的活动”。绿色财政既是新时代财政的特征，也是财政的职责所在。诸多围绕生态建设、乡村振兴和乡村治理的财政运行机制，都属绿色财政的范畴。

（二）绿色财政的结构与运行机制。绿色财政是由绿色财政的相关主体和相关主体之间相互运行机制所构成。绿色财政运行的主体包括中央以及地方各级财政部门、地方政府，还包括企业、个人。绿色财政的具体表现方式可以是财政贴息、减税降费，还可以是直接的财政生态补助。企业或个人则主要体现为绿色财政运行所带来的获得感和安全感。在绿色财政参与主体和相关政策的共同运作之下，生态文明得到促进，其运行的过程则是绿色财政的运行机制。

（三）绿色财政理念的发展。社会对绿色财政的认识是随着经济发展水平的提高逐步推向深入的。在以经济建设为中心的时代背景下，大量的非环保的、污染较大的企业，因能够带动大量的GDP而为财政资金所关注，绿色财政的理念尚未形成。随着近些年来对环保问题的认识加深，绿色财政理念和运行机制不断被重视。财政资金以及税收扶持政策越来越倾向于节能环保，能够带来青山绿水行业和区域。在本轮政府机构改革中，财政部门还专门成立了自然资源和生态环境司，以此从体制和机制上来保证绿色财政的运行。

（四）绿色财政与区域经济差异。财政运行的主体既包括各级财政部门，也包括不同经济发展的区域，正是不同区域经济水平的差异，使得绿色财政运行机制，遇到了极大的挑战。财政转移支付的资金在一些经济比较落后的区域，可能被挪作他用，不能全部投入到生态财政项目中去。

二、中国渐进式区域经济协调发展模式

中国经济发展选择了一部分人先富起来，先富带动后富，一部分地区先发展起来，发达地区带动落后地区的模式。渐进化的发展模式使中国经济获得了极大的成果，发达的东部地区除了自身快速发展外，还积极地参与了国际经济大循环，极大地带动了中西部地区的经济发展。这样的发展模式完成原始积累，率先使得要素得以集中。然而东部地区的发展并不是发展的最终目的，最终目的是整个区域的协同发展。在这过程中，除东部地区提供财力帮助中西部地区发展外，中西部地区也在积极地通过自身的努力来谋求发展。政治权力集中和经济分权模式，促使地方政府间形成激烈的区域竞争，整体上利于整个国家的发展。

三、绿色财政运行机制对区域经济的驱动

（一）环境库兹涅茨曲线。环境库兹涅兹曲线认为，低收入水平发展为高收入的过程当中，区域环境问题非但不会改善，而且还更加的恶化；当收入水平包括财政收入水平处于较高位置时，环保也做得更好，环保做得好的地方，反过来也说明区域收入和区域财政水平较高。整个过程表现为U形变化。环境库兹涅兹曲线从实证的角度来看，在不同国家或不同地区得到了不同的验证，一些地方随着经济的发展环境问题显得愈发的突出；有的地方在经济发展后更加山清水秀。总之，从大范围的实证研究来看，环境库兹涅兹的曲线是能够说明经济发展水平和环保之间的U形发展关系。

（二）中国经济增长保障绿色财政运行。绿色财政政策在促进经济发展的转型过程中起到了不可忽视的作用。经济发展有足够的财力逐步解决环保问题，例如财政可以通过财政补贴或者减税降费的方式，扶持绿色环保的企业，同时通过税收手段淘汰污染较大、能耗较高的企业。绿色财政工具的运用提升环保治理水平的提高，绿色财政运行机制对区域经济发展起着积极作用。

（三）绿色财政运行机制规范区域竞争。“自20世纪50年代以来，我国中央与地方政府间形成了一种M型组织结构，即在政治上集权、经济上分权，这种组织结构反映出我国地方政府受到中央政府政治与经济上的双重激励。”在中国式分权背景之下，各地政府受GDP考核指标的驱使，会过度追求经济增长而忽视环保，完善的绿色财政指标并严格运行可对各地政府的行为有所引导，各级政府只能绿色财政约束的框架内追求自身政绩。在此格局下，区域政府之间的竞争格局非但不会导致环保问题恶化，还能促进环保问题的解决。区域生态环境的改善促使非污染行业包括现代服务业等得到聚集。这种有别于过往的经济增长模式，即是绿色环保的经济模式。地方经济因此趋于良性循环。

（四）绿色财政运行机制促进共享生态收益补偿机制。共享生态收益补偿是绿色财政机制之一。农业领域，若认为土地资源良好，适合发展种植业的区域，应大力发展种植业。其他区域种植业效率相对不高，其种植业需要留由效率高的区域提供。种植业效率高的区域牺牲了发展工业和现代服务业的机会成本则由周边没进行种植业的区域以资金方式进行补偿。“粮食流动过程中也伴随着虚拟耕地的区际间流动，虚拟耕地调出地区为此付出了过多的经济、资源和生态代价，需要以虚拟耕地为载体对之进行生态补偿。”财政部的统计数据表明在跨区域的补偿中，北京、上海所支出的补偿财政资金额度较高，贵州、云南等地支出较少。河南、河北、广西等地属于财政补偿资金接受地。

四、区域经济发展水平制约绿色财政运行机制

绿色财政机制在经济普遍落后的背景下，很难取得好的运行效果。对绿色行业进行财政资助更是无从谈起，减税降费后的财力显得捉襟见肘。绿色财政更广泛的内容诸如乡村建设的财政投入、传统耗能产业的改造、共享生态收益的补偿等都难以得到实现。U形曲线的前半段表明在区域经济落后、生存压力大的情形下，地方政府对环保考量将会退而求其次，地方政府会铤而走险容许一些污染大、排污多，但是能够解决地方就业和地方经济的企业。当地经济会有所增长，但当地也用环境支付了代价。即是考虑生态成本的话，区域经济其实是恶化了，以后绿色财政的机制会更加难以运行。

五、绿色财政机制激励区域经济政策建议

（一）建设完备的绿色财政运行主体体系。形成专门的运行机制，财政部门细化的生态环境部门承担着具体的责任。绿色财政运行机制当中，还要有地方政府、企业和个人的积极参与。地方政府参与到绿色财政的运行机制中，是指有能力的地方政府要加大绿色生态方面的财政资金提供，接受绿色财政资金的单位有义务提高财政资金的使用效率，保障绿色财政资金落实到生态和环保项目上来，防止资金被挪作他用。企业和个人也是绿色财政运行的主体，企业的职责在于积极发展节能环保企业，尽可能严格遵循环保规章，减少对公共环境的破坏。个人在于不断的提高环保意识，以纳税人的身份监督绿色财政资金的使用。

（二）划分好环保领域的事权与支出责任。中央一级财政应当承担的绿色财政的支出义务，不能转嫁给地方财政。在保证财政资金充足的情况之下，才能够使地方环保生态项目得到保障，尽管这些年来的财政资金支持生态项目的比重占整个财政支出的总量在不断地增加，但是增速近年来有所放缓。中央财政承担全域范围内的绿色支出责任，类似当年的三北防护林建设等等。地方要处理好辖区内部污染企业的改造等等。跨区域的协调和补偿机制也要建立起来，生态受益区域要加大生态成本支出区域的资金补偿。

（三）绿色财政运行机制需要与财政相关各个领域的协同。除了自然资源部门和生态部门要积极参与到财政部门的预算制定中，监察部门要重点关注绿色财政支出的合规性，需进行一案双查，杜绝绿色财政支出过程中官员的违法违纪问题。信息管理部门要完善信息通报渠道，对绿色财政支出过程中的个案要做好舆情应对和舆情传导工作，真正让舆论监督成为绿色财政健康运行的利器。绿色财政机制是效率财政机制，要发挥民营企业的效率优势，鼓励在节能环保和生态建设领域有更多的民营企业有机会参与取得生态环保项目的社会效益和经济效益。

参考文献：

［1］杨蓓，李霞.“绿色财政”初探究［J］.财政研究，1998.6.

［2］李光龙，周云蕾.环境分权、地方政府竞争与绿色发展［J］.财政研究，2019（10）.

［3］梁流涛，高攀，刘琳轲.区际农业生态补偿标准及“两横”财政跨区域转移机制———以虚拟耕地为载体［J］.生态学报，2019（11）.

作者：周铁军 单位：四川行政学院