财政年度预算规划编制体制机制分析

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【摘要】本次研究目的是探讨我国财政预算从年度预算的管控方式转变成为中期预算规划管理的方式，对我国财政管控起到重要作用。采用财政体制改革，比较国内外绩效预算管理改革成果的措施，结果证实完善年度预算和中期规划编制的体制机制可以有效规范财政和用款单位。本文主要从预算编制机制的角度出发，对政府预算管理方式的转变进行阐述，并探究改革性的措施。

【关键词】年度预算；中期规划；体制机制；新预算法；绩效预算管理

引言

当前，我国不断发展中国经济以适应社会主义市场经济发展和公共财政体系建设的要求。中国政府从1998年开始，进行了以部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革[1]。总体目标是建立公开透明、科学规范、廉洁高效、完整的财政制度。由于过往年度预算滞后，不能有效应对宏观经济的变动，缺少对经济的把控和前瞻性，因此实行中期规划成为当下迫在眉睫的必要措施，而探讨规划中长期财政预算有着至关重要的现实意义。总量控制和财政纪律是中长期预算重点强调和要求的，强化这两项原则有利于激活预算资源的再分配，可以前瞻性地识别和帮助解决财政风险。

1财政年度预算编制中存在的问题

1.1各级政府对预算约束力不强

现阶段从中央到地方普遍存在政府预算编制缺乏科学性、约束力不强等问题，在政府监管层面存在监督不到位以及相关的立法不到位等问题。同时，人大对财政预算的审查监督工作还存在一些急需解决的问题。传统的制度设计往往忽视法律法规的约束，而是更注重国家预算的规划功能。这体现在预算内容的具体布局方面和预算编制制度的立法方面。向人民代表大会提交的财务报告中所列的具体支出项目，尚未向该部门详细通报。具体预算指标欠缺，预算内容简单、编制粗糙、让人无法看明白等问题[2]，缺乏完整且权威性的政府预算，造成实际执行预算时人大无法实施有效的监督，存在监管不到位现象。虽然整个预算编制中任何环节并未缺少，然而，预算的归类没有依据资金的性质来实施，由于各项资金的分配使用权在各地方政府、各级相关部门中掌握，很容易造成不规范行为的出现，这种现象对预算报告从开始编制到最终执行都有一定的影响。相关职能部门的内控管理机制不够健全，在预算的核定标准上不够明确，缺乏较为完善的激励、奖惩考核体系，在权与责的监督管理方面存在不到位等问题，这些问题的存在造成了诸如资金追加事项现象的出现，预算的执行十分困难。

1.2预算部门对相应法律法规重视不够

各层面相关预算部门对预算的法律效应不够重视，忽视其计划性，只注重决算而轻视预算，甚至认为决算是政绩的最好体现。预算编制在必要的可行性论证欠缺的状况下，为了获得更多的财政资金，不重视项目的必要性和系统性，对项目资金的使用能否产生效益、使用实际途径并未做过多的考虑，而项目资金的效率及效能的充分发挥，其关键在于内控监督机制的作用要充分发挥出来，才能使项目效率、效能得以提高。然而，绩效理念的缺乏，必要的绩效管理制度不够完善，使一些用款单位不履行相关的手续与财政部门讨价还价，出现两者对立的现象。

1.3思想观念陈旧，没有突破传统预算观念

预算单位没有突破传统的预算思想理念，仍然沿袭“简化预算、随用随要”的观念，对预算基础性工作核定、预测以及全年的规划等研究不够。预算单位内部在编制预算计划时，为了能够争取更多的资金，不惜一切代价想办法要资金，对预算编制的严肃性、关键性认识不足。在做下一年度工作规划时任务不具体，没有详细的目标，资金的用途模糊，预算编制单位的财务部门与垂直管理的相关部门之间所显示的数据不对称，预算单位的信息来源只能依托下级相关部门上报，而真实的预算需求无法获取，这样编制出来的预算是不真实的。一些预算单位仍沿袭传统切块打捆编制方式，具体的单位和项目尚没有进行细化，这使得预算监督的实施存在不确定性。由于预算编制受体制的约束，相关单位之间、部门之间信息资源没能共享，使获取的信息不完整。加之相互间信息沟通缺少交流，而部门与政府之间的信息协作有效机制目前仍然存在，这些问题都给预算编制工作带来一定的影响。

2转变传统预算管理模式实施改革的思路

2.1各财政部门加强管理

切实落实新《预算法》，避免触及法律的底线[3]。各地方设立专门的政府预算机构，设置独立的预算执行机构，预算编制专业机构要与政府部门同级别，只有这样才能保证财政预算工作的有效执行，邀请财政专家加入机构，参与财政部门政策报告的讨论。管理局负责制定预算基本资金供给额度、财政收支重点、保障重大项目以及部门支出限额，指导各单位中期预算计划的编制，每年年底下发预算编制指导意见。财政部门的中期滚动预算指南要提供分类细致化的项目编制模块。

2.2加强人大对财政预算审查监督

加强人大预算委员会对预算审批、监督的权力，对审批的程序进行强化，进一步完善监督手段和审批流程，不断提高监督效能。引入预算听证制度，以预算听证会的方式对预算报告加以审查，并将审查后的报告作为提交人大的初审预算草案根据，政府依据初审意见适度加以修正，为政府预算审查监督工作实质性的推进提供可行的措施。预算是一项经济性工作，所以预算编制前期人大预算委员应组织力量对宏观经济发展的态势以及税收政策的变化状况实施准确判研，财政收支增长状况是分析的重点，所预测出的信息必须科学合理可靠，同时将预测的信息提供给相关部门确定部门的支出限额。在提交人大讨论前预算编制程序就要进入次年度的规划流程中。财政部门要加强与预算编制相关部门的协作，加强信息沟通，通过预算编制机构对各部门支出政策、财政资源总量以及项目双向沟通进行重置确定，将基础信息提供。推进预算联网监督，拓展预算监督的广度和深度，提升预算监督的质量和实效。

3关于财政年度预算和中期规划编制建议

3.1建立加快建立预算绩效指标体系的研究

在中长期财政预算规划周期内融进绩效理念，在制订的财政预算中要全面覆盖部门和单位的所有财政性资金，使资金使用的效果最大限度体现出来。预算编制要融合地域实际状况，充分运用相机抉择的原理，在使用预算调节稳定基金合理安排的前提下，依据经济周期运行阶段，实行跨年度预算平衡。

3.2建立目标明确，职责分明的管理机构

建立以明确各部门职责为核心，工作活动为基本内容，预算项目为目标的预算管理结构，通过对这三个层级结构的确立，将预算管理的重心朝着绩效评价方向转移，将绩效目标移到事前，明确了绩效目标后再实施预算编制，从而形成规范的流程，这种“用钱先问效，无效必问责”的管理模式，有效促进各部门工作效率的提升。

3.3明确各财政部门的预算结构

建立以“职责、活动、项目”为特点的各部门预算结构。在互联网技术的支持下，开发预算编制管理系统，并将省级全部预算项目纳入预算项目库系统进行统一管理，支撑以宏观经济预测为核心应用，实现优化共享互联互通。以项目库建设为纽带，所有入库项目必须经过筛选论证后，具备了可行性才能存贮于网络系统中。对入库项目及时滚动更新，促使预算编制与执行一致，项目申请与预算编制两者之间衔接无误，并将绩效评价与预算执行统一起来进行综合性考核。在分类整理归纳基本支出预算定额的基础上，进一步将支出预算指标进行量化，将基本支出预算定额体系完善后，逐类测算单项业务的定额标准，与此同时制定出定额标准。相关研究人员探研新的定额体系，以“基础定额加特殊因素”为方向进行设计，依据物价水平以及政策的变化，对定额标准、公用经费定额做出及时恰当的调整。梳理汇总现有支出标准，对现有定额标准进行计算和评审，对定额要素进行相应调整，确定具体因素的指标。

3.4建立项目支出指标体系

在此基础上，制定明年的支出上限，制定今后两年支出预算的计划意见，继续编制三年滚动预算草案，以增强政策实施的连续性[4]。对方案的制定应当具体细致，确保其可操作性与可实施性。同时要覆盖较长的时间节点，保证政策能连续实施。此外还应该考虑到地方税收与中央的差异性，鉴于地方税收来源的结构简单，缺乏健全的财源基础，税收组织必须充分考虑金融运行的风险因素，包括社会、经济、人员结构等，对风险的把控有一个整体观、全局观、切实找到有效解决问题的办法，以增强地方财政收入的可持续性。

4结语

报告对预算制度建立的目标做出了新的表述，即建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，可以说是承载了预算制度的重大转变。因此在这种形势下，对财政预算管理方式进行转变，进行改革十分具有价值。通过对这一转变过程进行探究，对财政年度预算与中长期的规划能有更加深刻的理解，对今后改革的方向能有一个指示性作用。中长期财政预算编制、全面实施绩效管理将成为下一步预算管理制度改革的重点方向。

参考文献

[1]吴汉宝.我国财政年度预算和中期规划编制的体制机制探讨[J].财政科学，2016（1）：30-38.

[2]王雍君.中期财政规划之道[J].新理财（政府理财），2017（10）：29-30.

[3]徐家全.财政年度预算和中期规划编制的体制机制的探析[J].财经界：学术版，2016（20）：4.

[4]曾碧娟.浅析强化财政预算管理和财政预算监督体制改革[J].财会学习，2019（36）：99，101.

作者：刘丽霞 单位：腾冲市财政局