深化财政国库管理制度改革思考探析

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摘要：近年来，按照全面深化财税体制改革的总目标，甘肃省庄浪县全面推进财政各项改革举措落实落地，管理水平不断提升，特别是把加强财政国库管理作为优化财政支出结构、提高资金使用效益、确保财政资金安全的重要抓手，创新管理制度，完善运行机制，推动财政国库管理与财税体制改革的深度融合，为全面建成现代财政管理制度奠定了坚实的基础。

关键词：财政国库管理；制度改革；探究

一、深化财政国库管理制度改革的必要性

庄浪县位于甘肃省中东部，六盘山西麓，属黄土高原丘陵沟壑区，基岩山地和丘陵沟壑占总面积的93.5%，自然环境恶劣，矿产资源匮乏，交通不便。县域经济以农业为主，没有大中型企业和重工企业，财源基础十分薄弱。从收入结构来看，一般公共预算收入主要来源于房地产等行业，非税收入比重一直维持在50%左右，虽然税收收入占一般公共预算收入的比重呈上升趋势，但总体上地方财政收入对于非税收入的依赖程度较高。从支出规模来看，庄浪县一般公共预算支出规模由1999年的5157万元上升到2020年的455497万元，同比增长87倍，随着社会经济的发展，一般公共预算支出持续攀升。从可用财力占比来看，庄浪县可用财力占一般公共预算支出的比重从2006年最高的75.5%下降到2012年的44.8%，随着国库集中支付制度改革的推进，又逐年回升，达到2019年的67.9%。从以上数据可以看出，庄浪县在2012年国库集中支付制度改革以前，虽然收支规模不断扩大，但可用财力占一般公共预算支出比重逐年下降。可用财力既要保障三保支出，又要落实国家重大战略支出，还要兼顾社会经济发展，支持地方重大建设项目建设。在上级转移支付增速放缓的情况下，财政运行举步维艰，只能通过向内挖潜，加强财政管理，提质增效，缓解可用财力增速放缓与支出需求不断攀升的矛盾，深化财政国库管理制度改革已经到了势在必行的地步。

二、财政国库管理制度改革概述

自1994年分税制改革以来，庄浪县财政面对财政支出日趋增长的形势，全方位推进财政国库管理制度改革，优化财政国库管理制度，强化财政资金监管，深入推进财政管理体制改革。第一阶段：资金实拨阶段（19942013年）。这一阶段资金拨付主要通过手工开具拨款凭证，送达银行，实行点对点实时清算，资金拨付量大，支出票据繁杂。资金实行专户管理，财政资金专户多而散，县级财政国库支付和资金存放银行单一，缺乏竞争力。资金支付主要依赖于实拨，资金使用和管理存在较大风险。第二阶段：国库集中支付阶段（20132019年）。为解决实拨阶段资金收支管理难，使用效率低等问题，根据财政部要求，庄浪县自2013年开始落实国库集中支付制度改革，实行国库单一账户体系核算，全面清理撤并财政专户，将财政专户由30余个撤并至7个。资金支付按照用款计划和规范程序，直接支付到用款单位，取消了层层支付的中间环节，从根本上改变了传统的财政资金运行机制。第三阶段：国库集中支付电子化阶段（2019年以后）。为落实放管服改革要求，减少预算单位工作人员在银行和财政两头跑，真正实现人行、银行、财政和预算单位电子化支付数据的共享。2019年，庄浪县全面推行国库集中支付电子化改革，除专户拨款外，取缔以往的纸质化预算拨款凭证，节省了大量的人力、物力，并实行库款竞争性存放，全面推进财政业务银行之间良性竞争，打破了财政资金由单一银行的格局。

三、财政国库管理制度改革的显著成效

1.制度约束是主要抓手一是完善财政收入管理制度。制定实施了庄浪县《非税收入管理办法》《存量资金管理办法》《国有土地使用权出让收支管理办法》《政府投资基建项目资金管理办法》《专项资金管理办法》《易地扶贫搬迁项目资金管理办法》《PPP项目引导资金管理办法》等，全力推动财政资金收入和支出的规范化，为增强资金分配、使用的科学性和公正性发挥了导向作用，提高了资金使用效益。二是强化项目支出管理制度。制定实施了庄浪县《项目管理办法》《政府投资项目管理办法》和《委托投资咨询评估管理办法》《庄浪县政府投资评审管理规定》等，加强对政府投资项目预结算、竣工财务决算审查管理，规范了财政投资评审行为，合理控制项目成本，节约建设资金。三是加强内部控制管理制度。制定实施了庄浪县《内部控制管理办法》《重大支出审批制度》《国库集中支付电子化操作规程》《电子印章管理办法》等，夯实了财政管理基础，加大了财政管理制度刚性约束。印发了《关于进一步加强预算指标拨付的通知》，明确了指标管理流程和指标拨付时限，加强指标追减审核表、指标调剂审核表、财政资金直接支付申请书和实拨拨款通知单审核审批流程，财政管理和内控制度日趋健全，长效机制不断完善。

2.乡镇财政是管理基础一是加强乡镇财政基础能力建设。从2010年到2019年，庄浪县乡镇财政资金从62324万元上升到145361万元，增长133%，随着脱贫攻坚和乡村振兴战略的持续推进，支出规模呈加速上涨趋势，管理难度逐步提升。虽然现状制约了庄浪县增加人力储备的能力，但面对乡镇财政管理面临人力匮乏的困境，庄浪县积极与人社部门衔接，每年从三支一扶等就业项目中，吸纳财会相关专业的优秀毕业生，并全面推进标准化财政所建设，建成了覆盖全县所有乡镇的标准化财政所，为加强乡镇资金监管提供有力保障。二是理顺乡镇财政资金支付流程。制定了《乡镇财政国库集中支付电子化业务管理规程》，改变原资金支付由乡属预算单位主管部门财政资金股室财政国库审核的流程，调整为乡属预算单位财政所主管部门财政资金股室财政国库审核的流程，嵌入了财政所对乡镇财政资金的审核权限，强化了乡镇资金支付流程管理，发挥了乡镇财政所在乡镇资金监管中的重要作用，确保资金安全高效运行。三是强化乡镇财政资金监管。健全乡镇财政资金监管机制。乡镇财政所每季度检查乡属单位账务，督促乡属单位财务核算工作，并做好乡属单位账务和财政所备查账的对账工作。建立乡镇财政资金月调度、季通报的工作机制，充分发挥了乡镇财政所在乡镇财政资金支付中发挥的重要作用。对于惠农资金拨付，实行乡镇造册、部门审核、部门拨付等流程，结合一卡通专项治理工作，将户内账户信息进一步核实，完善了惠民补贴系统，确保惠农资金到户到人，实现了财政和农户之间的有效对接。四是提升乡镇财政干部业务能力。增设了乡镇财政所备查账务系统，实现了乡属单位财务数据和乡镇财政所备查账务的有效衔接，充分调动了乡镇财政工作人员学习业务知识，提高业务技能的积极性和主动性。此外，要求各财政所督促做好乡属单位部门预算、预算公开、部门决算、决算公开和政府财务报告的组织编报工作，减轻了财政业务股室的工作压力，充分发挥了乡镇财政工作人员的主观能动性。

3.提质增效是最终目标一是夯实项目资金管理。庄浪县嵌入了第三方和财政投资评审机制，进一步提高了政府投资效益，节约了财政资金。持续扩大项目评审范围，规范了县财政投资项目的评审制度，完善了评审流程，使全县投资评审更加科学化、系统化和简洁化。严格落实未经财政评审预算的项目，不得进行招投标活动，不予拨付建设资金；未经招标的项目，财政不予评审结算；未经财政评审结算的竣工项目不得结清建设资金，也不得进行资产移交的管理办法。审时度势，引进了社会中介机构服务于财政评审，极大强化了财政评审的职能。自2016年投资评审管理改革以来，庄浪县共预算评审项目666项，审定金额25.16亿元，结算评审项目513项，审定金额17.14亿元，审减金额3.26亿元，极大节约了财政资金。财政投资结算评审审减率从2015年的20.73%下降到2019年的15.97%，政府投资项目管理进一步规范。二是加强存量资金管理。庄浪县遵循摸清存量，分类处理的原则，对于结转两年以上的项目资金，结转一年以上的公用经费，准确时限，坚决按期收回，以统筹整合用于脱贫攻坚等急需资金的重点领域，切实提高了财政资金的使用效能。自2015年以来，庄浪县持续加强存量资金收回力度，着力盘活财政存量资金，截至目前，共收回财政存量资金3亿元，相当于庄浪县2019年全年的地方财政收入。三是推进绩效考评管理。建立绩效目标设立、审核、批复机制，绩效管理范围覆盖所有财政资金，推动从预算编制、预算执行到结果反馈的全过程绩效管理，将所有扶贫资金纳入动态监控系统，对扶贫资金的分配、下达、支付及项目资金绩效目标执行等情况进行全流程监控，进一步提高资金使用效益。逐步规范预算绩效管理程序，按照谁支出，谁负责的原则，严格落实各部门财政资金绩效管理主体责任，推动建立花钱必问效，无效必问责的绩效管理机制，全面加强财政资金绩效管理，提高资金使用效益。当前，我国经济已转向高质量发展阶段，下一步我们将努力开源节流，持续推进财政国库管理向纵深发展，并结合绩效考评管理，不断探索，建立符合新时展要求的现代化财政管理体系。

作者：柳高飞 单位：庄浪县财政局