高校财政项目预算绩效审计现状
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摘要:近年来，我国颁布了一系列的法律和规章制度来推行预算绩效管理，将预算绩效管理体系上升到国家战略层面。同时要求审计机关要依法对财政资金配置效率、财政资金使用效益、政策实施效果等预算绩效管理情况进行审计监督和评价。通过分析高校预算绩效管理与审计的内在联系，揭示开展预算绩效审计的必要性，分析探讨现阶段存在的主要问题，最终提出具有现实可行性的发展建议。
关键词:中央高校;预算绩效管理;预算绩效审计
党的十八大以后，党中央、国务院决策部署，要求高等院校要不断提升办学水平、提高办学质量，促进高等院校，特别是中央高校实现内涵式发展，将我国建设成为高等教育强国。最终实现高等教育服务全面建成小康社会、服务现代国家治理、服务国家发展战略的总体目标。为此，国务院批准逐步提高中央高校预算拨款额度，同时积极引导和支持中央高校科学公正地配置资金资源，增强发展活力，全面提升人才培养和科学研究、社会服务和文化传承创新的整体水平。2019年，教育部各直属高校公布的经费预算显示，已有8所高校预算总额突破百亿。审计一直被视为规范、监督预算管理的最有效手段之一。中央高校预算规模的不断扩大，对预算资金的使用和管理提出了更新、更高的要求。预算管理评价重心逐渐从合理性、合规性转向科学性、效益性和效果性，并着力构建高校经济运行的全过程预算绩效管理体系。在此新形势下，调整审计监督方向，开展预算绩效审计是未来审计监督的必然趋势和重要途径，对全面提升预算绩效管理水平、持续增强预算绩效管理约束力、合理保证预算绩效管理质量、最终实现预算绩效管理目标，发挥着重要的作用。
(一)概念内涵1．财政项目体系。也称财政项目支出体系，将中央高校经济运行中的各类财政支出项目区分情况，优化设置，以绩效管理为导向，以调整单列、归口合并为主要手段，促进了财政项目预算资金管理方式的变更，增强了统筹使用预算资金的能力，有利于形成财政项目预算资金全过程绩效管理体系。目前，中央高校财政项目支出体系包括“改善基本办学条件项目、教育教学改革项目、基本科研业务费项目、建设世界一流大学(学科)和特色发展引导项目、捐赠配比项目、管理改革等绩效拨款项目”等六项。2．预算绩效管理。预算绩效管理要求将绩效意识贯穿预算管理全过程，特别是强调事前绩效管理，从源头上提高财政资源配置的科学性和精准性，通过建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，提高财政项目预算资金的配置效率和使用效益，从而实现预算和绩效管理的一体化，提高财政项目预算管理水平。最终建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，为高校经济业务发展提供有力保障。3．财政项目预算绩效审计。预算绩效审计以高校财政项目预算绩效管理的经济性、效率性和效果性作为预算绩效审计的核心。经济性即是在考虑相同项目质量和外部影响因素基本相同的前提下，使用预算资源的量是否存在明显异常，是绝对值的概念;效率性即是在普遍的社会环境中，投入的预算资源能够得到项目的最大产出，是相对值的概念;效果性即是财政项目预期结果与实际结果的对比情况，反映出项目目标的实现程度。最终实现预算使用决策的科学化。
(二)财政项目开展预算绩效审计的必要性1．符合国家有关部门对高校财政项目预算绩效管理的新要求。近年来，我国颁布了一系列的法律和规章制度来推行预算绩效管理。2014年修订后的《预算法》，把“讲求绩效”明确写进了预算管理的基本原则;2015年财政部出台了如何设立绩效目标、完善评价方式、建立指标体系等一系列文件，与《预算法》形成一套制度体系;教育部明确规定，在保证高校财政项目资金使用合规的前提下，着力加强对项目资金使用科学化、精细化、效益化的管控和评价;会议精神要求加快预算制度建设，建立一个透明规范、科学合理且具有约束机制的管理体系，严格进行预算绩效管控，将预算绩效管理体系上升到国家战略层面。绩效审计将绩效理念融入审计工作过程中，对预算编制、执行和评价的全过程开展有效审计，有助于全面、系统地发现预算绩效管理中存在的问题，有助于实现花钱必问效、无效必问责的绩效管理目标。2．顺应高校审计发展的新方向。高校财政项目预算资金使用管理的新要求，给预算资金使用管理的评价体系带来了新变化。审计作为监督、评价预算执行的重要手段，长期以来审计的重点一直在于预算执行的合规审计。但随着对高校财政项目在预算资金使用的经济性、效率性和效果性的关注度不断提升，要求高校内部审计在学校经济运行中发挥出更为积极的主动作用。因此，在高校内部，逐渐扩大绩效审计在审计工作中的比重，不断完善高校绩效审计体系，是审计工作未来充分履行监督评价职能，实现审计工作预防、建设性功能的关键。3．提升高校经济业务治理水平的新手段。财政项目预算资金是高校的重要资金来源，科学、合理地配置资源和分配使用预算资金是增强高校发展活力，实现办学特色和水平的关键。在高校经济业务管理中，开展以经济性、效率性和效果性为评价标准的绩效审计，能够及时反映出经济业务绩效管理过程中存在的问题，便于管理者进行分析和考核，统筹考虑高校各类业务活动，优化项目结构，增强统筹、高效使用项目预算资金的能力，从而提升高校经济业务整体治理水平，进而实现高校全面提升人才培养和科学研究水平，服务社会治理和国家发展战略的核心目标。
二、财政项目预算绩效审计现存的问题
(一)预算绩效审计依托的预算管理系统尚未完全成熟审计是一门衍生学科，审计理论与实务的革新需要以基础学科的发展为载体。如现今运用最为广泛的财务收支审计，其依托于已发展完善的财务会计核算体系;近年逐渐兴起的资产专项审计，同样伴随着资产管理与核算系统的建立。因此，要开展预算绩效审计，必须建立起全过程的预算绩效管理体系。但是，大部分中央高校的预算绩效管理体系仍存在很多漏洞，阻碍了绩效审计的执行，降低了绩效审计的质量。
(二)预算绩效审计的理念仍未建立目前，大多数中央高校的预算管理仍属于被动管理模式。如预算编报缺乏计划性和科学性，预算执行过程中更多地关注合规性和执行率，容易造成年终节点预算执行的风险。预算绩效审计模式也主要采用事后的合规审计，缺乏针对预算的事前计划科学性、事中执行效率性、事后完成效果性的预算绩效理念的审计。因此，高校内审部门无法对审计发现的问题开展全面深入分析，进而无法提出切实可行的整改意见，严重降低了审计质量，阻碍了高校审计工作的发展。
(三)预算绩效审计的应用缺乏理论指导我国尤其是高校绩效审计理论研究仍处于初级阶段。从立法建制层面看，西方国家对绩效审计理论的研究较早，如今已制定了较为完善的法律法规，形成了系统的准则体系和审计手册，为绩效审计实务的开展提供制度保障和理论支撑。我国目前尚未形成高层次且单独的绩效审计法律法规，只是在《审计法》和针对中央高校的内部审计工作的意见中对绩效审计进行了原则性的描述，没有形成明晰的指标分类和考核标准，更没有具有可操作性的绩效审计实务指南，从而严重制约了预算绩效审计的发展和应用。从审计实务层面看，尽管各级审计机关和高校管理者已充分认识到预算绩效审计的重要性，并不断加大实施力度，但由于缺少符合我国国情体制和高校发展特点的绩效审计理论和指南，使得预算绩效审计多流于表面化，并未对高校预算管理和监督起到实质性作用。
(四)预算绩效审计人员的综合性能力有待提升高校财政项目预算资金的使用涉及校内各方面业务，审计人员不仅要具备财务方面的专业知识，还要具备资产存货、基建、后勤服务等各个行业的专业知识，尤其涉及高校特有的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等学术教学活动的绩效衡量，都给审计人员的知识储备和综合运用判断的能力提出了新的挑战。预算绩效审计倚重审计人员主观判断，为保证绩效审计质量，应不断提升审计人员的专业胜任能力和综合性素质能力。
三、财政项目预算绩效审计发展建议
(一)不断完善绩效审计的体制建设绩效审计理论研究在国外由来已久，我国自2003年起逐步确立预算绩效管理和审计的理念。2015年新预算法首次以法律形式确立了预算绩效管理架构，但预算绩效审计的体制建设仍相对滞后。未来，为保证绩效审计工作的扎实开展，应在审计法律法规层面明确绩效审计的权利和地位，推进绩效审计的法制建设，在国家审计的大框架下，实现有法可依、依法审计的审计监督框架机制。
(二)逐步建立动态的评价指标体系预算绩效审计的评价指标并不是一成不变的，传统的预算审计主要关注预算执行的合法性、合规性，而绩效审计在此基础上，进一步关注预算资金使用的经济性、效率性、效益性和公平性。这意味着，绩效审计一是要求对业务本质要有更深入的了解，包括财政项目立项、规划、审批、执行、调整、结果和评价等各个阶段。二是不仅要对高校各单项业务进行预算绩效审计，更要考虑各业务间的内在联系和协同效应，形成对高校整体运行情况的综合性预算绩效评价。因此，标准化和定量化的评价指标不能充分反映预算绩效审计的评价效果，需要逐步建立一套政策标准与高校特色相结合、定量与定性相结合、最具代表性和最具可比性相结合的动态的评价指标体系，是实现预算绩效审计充分、透彻、清晰、公正的基础。
(三)充分利用全过程跟踪审计工作方法预算绩效管理要求建立全过程预算绩效管理链条，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。全过程跟踪审计工作方法突出审计关口前移，将事后审计与事前审计、事中审计紧密配合，强调事前审计的预防性作用。因此，充分利用全过程跟踪审计工作方法能够客观、真实地反映预算绩效管理发展的现状和存在的问题，全面提升预算绩效管理水平，持续增强预算绩效管理约束力，合理保证预算绩效管理质量，最终实现预算绩效管理目标。
(四)着重保障高校内部审计的独立性和内审人员的专业胜任能力2020年教育部公布新修订的《教育系统内部审计工作规定》中指出，设立独立的机构履行内部审计职责，是高校开展绩效审计等各种审计活动的组织制度保障。一是逐步完善内部审计领导机制，学校主要领导直接领导内审机构开展工作，建立健全党委管审议审机制。二是建立合理的内审组织架构，视情况成立审计委员会或审计工作领导小组，落实总审计师制度。能够最有效地保障高校内部审计机构和审计工作的独立性。三是内审人员不仅仅要具备财经方面的专业知识，更要深入了解与财政预算有关的高校各项业务的运行情况，主动学习审计理论知识，积极参与审计业务培训，摸索总结先进的审计工作方法。扎实推进高校财政项目预算绩效审计工作，提高预算绩效审计工作质量。
参考文献:
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作者：刘益鸣 单位：中国刑事警察学院
