财政政策与财政改革探究

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2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议研究扎实促进共同富裕问题，强调在高质量发展中促进共同富裕。这是党的十八大以来，党中央把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，旨在满足人民对美好生活向往的升级举措。在打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，正在向第二个百年奋斗目标迈进过程中，我们党将共同富裕视作为人民谋幸福的着力点，以此不断夯实党长期执政基础。作为再分配领域的体制机制设计，财政政策与财政改革在迈向共同富裕的道路上将扮演不可替代的重要角色。充分发挥积极财政政策提质增效的作用，全面构建现代财政制度推进国家治理体系与治理能力现代化，将是财政从中短期和中长期层面对共同富裕的主要支撑。

一、财政治理以人为本

财政政策与财政改革将体现以人民为中心的基本要义。会议强调，共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕。这要求财政政策作为宏观调控第一层面的政策部署，财政改革作为国家治理第一层面的体制机制，将更大程度推动发展和民生的改善。1998年以后，我国长期实施的积极财政政策成效卓著。中国不仅拥有了良好的基础设施，而且稳定了增长、促进了就业。2019年末，人均GDP突破10000美元。与此同时，财政改革并未在1994年分税制财税体制改革后停步。面向个人，我们实施了分类与综合相结合的个人所得税税制，引入个人专项附加扣除。抚养、赡养、医疗、教育、租房、房贷都纳入到税前扣除范围。实施营业税改增值税显著降低了企业成本，减轻了商品和服务税费负担，找到了一条通过税制调整、扩大内需的改革之路。财政政策与财政改革致力于让人民的勤劳和创新有盼头。会议提出，要鼓励勤劳创新致富，为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件，畅通向上流动通道，给更多人创造致富机会，形成人人参与的发展环境。财政政策从传统的扩大总需求开始转变为供给与需求两端发力。2012年以来，供给侧结构性改革将扩大就业作为重要政策目标。财政政策在为创业创新提供税收减免和资金支持时不遗余力。以小微企业所得税为例，从2012年开始不断调增应税所得额门槛，税率从最开始按50%征收（小于等于6万元），2019年后出现税率按25%征收（不超过100万元的部分）。如果被认定为国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。同期，个体工商户小规模纳税人起征点从2013年的2万元上升到2021年的15万元。在我们团队调研的某地级市，2013年个体工商户小规模纳税人达到起征点的有565户，2021年达到起征点的仅1户。个体工商户收入规模不断增加情况下，税费成本明显减少。单从税收政策调整和税制改革的角度看，财政在面向个人和小微企业上的让利、鼓励勤劳创新致富上已经走在前面。为拓宽百姓向上流通渠道、使更多人分享宏观发展成果，相应政策和制度框架正逐步探索形成。财政政策与财政改革致力于在民生保障上有更大作为。会议指出，要尽力而为量力而行，建立科学的公共政策体系，形成人人享有的合理分配格局，同时统筹需要和可能，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础上，重点加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设。中国创造性地将财政政策实施与保障民生福利联系起来。传统上，财政政策是平抑经济波动和实施经济结构调整的政策安排。比如1998年的积极财政政策，我们拥有了更多的高速公路，2008年的积极财政政策，我们拥有了高速铁路。实际上，在一个发展中大国，财政政策不可能单一为经济平稳运行服务。解决经济波动和经济结构中的民生问题就是一项重要任务。2020年疫情之后，积极财政政策大幅度的向民生支出倾斜。“六稳”⸺稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期；“六保”⸺保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转，政策体系是宏观治理体系的具像化，也是积极财政政策面向具体调控目标，尤其是保障民生福利的公开操作。中央财政资金直达机制，2020年和2021年分别下拨超过2万亿元的财政资金直接送达市县两级政府。未来财政改革，特别是最为困难的财政体制改革，将可能随直达机制的常态化，变得清晰。基层政府作为民生保障建设的主体也会进一步夯实。财政可持续是大家关心的内容。最近几年是对地方政府债务规模风险的担忧，未来可能向社保和民生支出过渡。财政可持续下的民生保障不是中国独有的挑战，而是世界范围难题。如何构建民众满意、财政可承受的保障体系？需要科学测算支撑，以及有效率的体制机制。如大家比较关心的加快推进企业职工基本养老保险全国统筹改革，一方面是人社部门的重要工作，另一方面牵涉到各地财政协调。

二、如何促进共同富裕

财政政策与财政改革致力于在收入分配领域起到枢纽作用。会议指出，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。扶贫攻坚三年行动，改善了中国收入分配格局。中国人群间的收入分配差距近20年来首次进入缩小区间。简言之，除了我们熟知的绝对贫困人口脱贫，收入分配差距减小成为一个更重要的长期效果。这当中，扩大中等收入群体比重或成为接下来财政改革的发力点。首先，财政有了向中低收入群体输送社会福利的经验，进一步探索面向中等收入群体的制度设计成为自然。其次，人口结构变化特别是老龄化、少子化亟需政策扭转。中等收入群体在承担赡养和抚养中的责任重大，压力也大。个人所得税专项附件扣除中，2022年开始将生育孩子的税前扣除从3岁起降至出生之日起，以减轻家庭生育负担。最后，调节高收入、取缔非法收入，能够在保持税收收入占GDP规模总体不变情况下，更加彻底和持续地实施减税降费政策，为中等及中等收入以下人群减轻税费负担。财政政策与财政改革致力于推动构建平衡、协调与包容发展模式。会议强调，要提高发展的平衡性、协调性、包容性，加快完善社会主义市场经济体制，增强区域发展的平衡性，强化行业发展的协调性，支持中小企业发展。这是共同富裕的重要外部基础。中国幅员辽阔，受到区位和历史等因素影响，区域间发展不平衡的问题始终难以根除。通过构建横向转移支付制度，如北京帮助新疆、上海帮助西藏等措施，加强了发达地区与相对落后地区的联系，又通过实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展的体制机制。近年来，财政政策在支持区域平衡发展上的针对性逐步增强。区域发展目标与政策协调的趋势及作用开始显现。此外，为了解决行政区域间公共产品和公共服务的有效供给，跨区域的财政改革，事权划分调整也在探索推进。产业协调发展是高质量发展的主要支撑。中国是全世界唯一拥有全部工业门类国家，但也应看到我们的产业链质量还有待提升，稳定性还需要加强。为此，财政政策在帮助产业发展上做了不少工作。通过转移支付和奖励制度帮助产业发展，还通过政府采购政策调整，帮助国内企业成长壮大。党的五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。支持中小企业发展的财政政策与财政改革是过去数年的工作重点。据新华社的报道，2014年以来，国务院常务会议多次专题研究扶持小微企业发展有关工作。国务院促进中小企业发展工作领导小组各成员单位积极采取行动，认真抓好落实，各项工作正在有序推进。财政政策支持下开展了“小微企业创业创新基地城市示范”工作，以城市创业创新基地为载体促进中小微企业发展。深化惠企税费政策，提高小微企业所得税、增值税、营业税起征标准，降低失业保险、工伤保险和生育保险费率，减免42项行政事业性收费和5项政府性基金，使小微企业负担明显减轻。财政政策与财政改革在促进农民农村共同富裕方面仍将发挥较大作用。会议指出，要巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加强农村基础设施和公共服务体系建设，改善农村人居环境。可以看到，乡村振兴正在迈出坚实步伐，在很长时间内，实现农村农民的共同富裕，总体上会以乡村振兴为抓手。财政政策在农村公共基础设施建设和改善农村人居环境上仍然有比较繁重的任务。以农村厕所革命为例，强调，“十四五”时期要继续把农村厕所革命作为乡村振兴的一项重要工作。政府倡导、民众参与、注重实效的厕所革命是乡村振兴这一顶层设计和战略部署下的具体落地。财政政策在面向小规模、个性化的公共基础设施时，还有经验教训有待汲取。同时，县及县以下基层财力状况与财政改革的进程高度相关。要落实乡村振兴战略规划，把具体政策落实到位，关键还是要看基层财力状况的负载能力。当然，一种另外的选项是上级财政安排具体工作，配套项目支出。这需要权衡项目是否具有较强的区域外部性和资金的运行效率。总的来看，迈向共同富裕之路的财政政策与财政改革是关乎全局的战略部署。共同富裕不是一天一时之事，按照党中央的决策部署，尚需久久为功，坚持不懈。财政政策的力度和节奏被视为关键，而财政改革的分寸与时机更为重要。面向共同富裕的财政政策，一定是更加积极有效，而财政改革则需要综合权衡、步步为营。财政要做的事越来越多，所肩负的责任与目标也越来越重。唯有依靠国家治理体系与治理能力现代化，方才能够妥善应对挑战、支撑全面深化改革，最终实现共同富裕的终极目标。

作者:何代欣 单位:中国社会科学院财经战略研究院财政研究室