长短结合提升财政政策质效探析

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财政政策是宏观经济治理的重要手段，通过设定合理的政策目标、选择恰当的政策工具，通过财政收支政策的变化，以及赤字和债务规模的变化，对冲经济社会运行中的风险而发挥作用。

一、财政宏观调控效应持续显现

有效的宏观调控是实现经济社会平稳健康发展、提升国家治理体系和治理能力现代化水平的必然要求。在计划经济体制时期，宏观上财政通过政府投资规模和方向等措施调控经济运行，在微观上直接参与企业生产经营等活动。在向市场经济转变，社会主义市场经济确立时期，财政宏观调控逐步形成清晰的政策目标取向、丰富的政策工具组合、适宜的调控时机选择、日益健全的组织实施机制等要素组成的宏观调控体系。财政宏观调控由直接调控转变为间接调控，调控艺术日益彰显。党的十八大以来，经济发展进入新常态，经济增速换挡，从追求增长速度转向追求发展质量。实施积极财政政策，加强定向调控、相机调控，主动预调微调。财政宏观调控更加注重激发市场活力、逆周期调节、管控风险、调整结构、管理预期和引导市场行为。阶段性政策与制度性安排相结合，减税降费力度空前；发行抗疫特别国债，实施保供复产等政策举措，常态化实施财政资金直达机制，合理安排政府债务规模，有效对冲了经济下行、疫情等冲击，促进经济运行保持在合理区间。发挥财政资金引导带动作用，促进资本及资源向战略关键领域聚焦，推动供给升级，促进经济高质量发展。我国实施积极的财政政策，有效应对了国际金融危机、经济下行压力、新冠肺炎疫情等冲击。我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强，国家经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，我国经济迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路，这些成就的取得印证了我国宏观经济治理不断完善，宏观调控的思路和方式不断创新，宏观政策的自主性不断增强，财政宏观调控的效应持续显现。

二、提升财政政策质效三个结合

实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。在实现内涵更为丰富的高质量发展进程中，提升财政政策质效，需要注重三个结合。其一，财政政策注重经济效应与社会效应的有机统一。就业关联经济，也关联民生。财政政策应着力就业数量和质量提升。首先，财政政策促进经济实现高质量发展，就能够为就业提供更多增长空间，进而改善劳动力市场的供需结构，提高就业质量，从而稳定市场主体的收入预期，改善居民的消费预期。其次，财政政策着眼于满足城乡居民的基本公共服务需求，健全养老保障体系和医疗卫生健康体系，在保障居民基本生活的基础上，通过民生领域公共消费增长带动私人消费增长，逐步提升基本公共服务均等化水平。最后，提高全民受教育程度，开展职业技能和就业培训，为人力资本的积累和提高创造有利条件，实现更加充分更高质量就业，畅通经济和民生的重要连接点，助力经济高质量发展。其二，注重短期和中长期财政政策相结合。财政政策的类型和目标取向取决于中长期规划目标和宏观经济形势，短期政策、中长期政策与宏观经济环境的合意程度，直接影响财政政策效应的有效发挥。短期财政政策除了应对外部环境的冲击，为市场经济主体纾困，熨平经济波动以外，还应把政策的重点放到稳定和改善市场预期方面。保持政策的延续性、稳定性和可持续性，注重政策的前瞻性和透明度，释放积极信号，减少经济社会运行中的不确定性，合理引导各方预期。中长期财政政策应聚焦于现代化目标的实现，着眼于满足城乡居民基本公共服务需求，服务于经济高质量发展和全面现代化目标的实现。其三，注重相机抉择政策与自动稳定器政策相结合。相机抉择的财政政策在应对金融危机冲击、经济下行、疫情冲击等方面发挥了积极的逆周期调节作用。随着政府债务与赤字水平的攀升，财政政策空间进一步收窄。由于政策调整频繁，也加大了政策的不确定性，政策碎片化或政策的系统性不够，不利于稳定市场预期和政策有效性的发挥。要提高政策有效性和可持续性，在具体实践中，应将相机抉择政策与自动稳定器政策相结合，提升财政政策的系统性与可预期性。进一步优化改革税收制度与社会安全网体系，加强财政自动稳定经济社会活动的实际效果。根据宏观经济指标建立一套财政自动稳定器规则体系，并在政策实践过程中持续迭代优化。制定合理的政策触发与退出规则，以制度化管理实现宏观经济稳定增长的调控目标。

三、应对三重压力的四个要点

我国“十四五”开局良好，2021年我国经济总量突破110万亿元，实际经济增速达到8.1%，经济韧性强，经济发展稳中向好、长期向好的基本面保持不变。全球经济逐步复苏，我国一系列稳字当头的政策安排等为我国经济稳定发展奠定了有利条件。但是，经济恢复动能不稳，经济发展仍面临需求收缩、供给冲击和预期转弱的三重压力。一是消费不振，投资增长乏力，需求仍现收缩态势。综合2021年数据看，消费有所改善，但仍未恢复至疫情前水平，2021年全国居民人均消费支出两年平均实际增长4.0%。基建投资的复苏态势仍较为缓慢，1-12月份广义基建同比增速为0.21%，两年复合增速1.8%。房地产开发投资持续回落。二是大宗商品价格持续高位，供应链受打压，供给受到冲击。三是预期仍然偏弱。一系列保供稳价、助企纾困政策的落地实施，短期预期有所改善，但供需两端不确定增加，全球疫情蔓延的较大不确定性和国内疫情的点状暴发，预期仍然偏弱。应对三重压力，宏观政策要稳健有效。财政政策的要点有四个方面：其一，总体财政政策延续积极基调，引导预期改善。在财政收入端，实施更大力度减税降费。2016年至2021年新增减税降费累计超8.6万亿元，宏观税负已由2012年的18.7%预计降至2021年的15.2%左右。持续的减税降费政策在降低市场主体的成本、修复市场主体盈利能力、激发市场主体活力等方面发挥了有效作用。为帮助企业纾困，增强市场主体活力，除了落实落细已经出台的各项减税、缓税和降费政策之外，针对重点主体和重点行业实施更大力度的减税降费。在财政支出端，扩大财政支出规模，保证适当的财政支出强度。完善财政资金直达机制，加快支出进度。其二，强调政策的精准性和财政政策效能的提升。在税收政策方面，新的减税降费政策强化对中小微企业、个体工商户等抗风险能力弱的市场主体的持续支持，强化对制造业等重点行业的支持，阶段性政策与制度性措施相结合。在支出政策方面，突出对科技攻关、生态环保、基本民生、区域重大战略、现代农业的重点支持，突出对国家“十四五”规划重大项目的重点支持。在预算制度上，加强预算绩效管理，注重财政支出政策效果。加快预算管理一体化。将资产、债务、绩效、政府采购等按照一体化管理要求融入预算管理主体流程。其三，注重可持续。充分发挥积极财政政策效应的同时，兼顾中央和地方政府的财政可承受能力。财政赤字保持在合理水平，保持政府总体杠杆率基本稳定。支出上，优化财政支出结构。保障基本民生等重点支出，加大财力下沉力度，兜牢“三保”底线；压缩政府一般性支出，控制行政运行成本。债务管理上，合理安排地方政府专项债券，优化债券使用方向，保障在建项目后续融资和重点项目建设。强化债务风险管控，坚决遏制新增地方政府隐性债务。其四，加强跨周期调节，发挥好政府投资的引导作用。适当增加中央基建投资，优化投资结构。统筹年度间专项债管理，统筹政府基建投资与专项债券，做好政策衔接，适度超前开展基础设施投资，政府基建投资支出和专项债向跨年度重大战略项目倾斜。发挥政府投资的引导带动作用，鼓励和引导民间资本参与市政、交通、生态环境、社会事业等补短板项目建设，扩大有效投资，促进内需扩大。

作者:石英华 单位:中国财政科学研究院