绿色财政税收政策浅议
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摘要：文章阐述节约型社会、绿色财政税收政策的概念及实施意义；结合我国财政税收政策实施现状指出绿色发展困境，从供给侧与消费侧两大视角阐明制约绿色财政税收政策落实的问题；从现存问题入手，基于节约型社会理念，着眼绿色财政税收政策改革，实现终端财政行动标准向消费端转移，加大消费端节约发展重视程度，落实结构性革新，搭建科学可行的绿色财政税收体系。
关键词：节约型；绿色财政税收政策；结构性改革
长期以来我国以高消耗、粗放式管理作为经济发展战略，建立在自然对立面的战略部署会因高强度开发导致经济发展模式与环境的适配性不足，将对生态环境带来巨大损害。对此，合理运用绿色财政税收政策，是推动我国经济发展环境化、生态化、绿色化、节约化发展的核心。
一、节约型社会及绿色财政税收政策的概念与意义
（一）节约型社会
节约型社会是我国基础性方针之一。首先，节约型社会强调社会生产过程中应尽可能采用科学手段，减少资源浪费的同时提高生产效率。其次，应实现生产生活与科技发展的适配，结合科学技术健全管理体系，促进社会的可持续发展，减少不必要的资源损伤[1]。生产、生活及资源流通过程中均以减少损耗为基础，可减轻社会生产运作对环境的影响。节约型理念是国家对社会生产提出的一项公共政策，通过落实公共政策来提升社会资源利用率，不断优化经济建设模式，实现经济的绿色发展。从整体分析，建设节约型社会的意义为贯彻落实科学发展观、实现经济的可持续发展、构建和谐社会。
（二）绿色财政税收政策
所谓绿色财政税收政策是国家政府宏观层面对社会经济做出的调控手段，可推动社会经济的绿色发展，有助于建设节约型社会。从本质上讲，节约型社会与绿色财政税收政策是相互促进的关系。绿色财政税收政策将保护环境作为税收机制建构标准，形成绿色生态化税收结构，基于政府与社会部门引导促进社会各类企业向绿色化转型，发展绿色生产技术，实现经济的可持续发展。绿色财政税收政策可分为四类：其一，国家政府根据社会污染物排放总量，评估各类产业对环境带来的危害程度，将其作为税收征收阈值，税率高低与污染物排量呈正比关系。其二，相对消费者而言，需要使用有害物排放面积广的有害材料，导致国家政府无法从本质上杜绝此类资源流通，因此需对消费者征税，以此控制有害物排放总量。例如对汽油征税，可增加新能源汽车总量，以此减少尾气排放，达到保护环境的目的。其三，针对其他税收政策，可抽离与环境相关的元素，将其作为税率定制标志。针对可节约能源或减少损耗的设备及生产方法基于制定标准，颁布折旧或降低税率的政策来鼓励此类企业发展或沿用技能生产手段[2]。
二、我国绿色财政税收政策存在的问题
（一）收费政策不合理
我国绿色财政税收政策与社会发展进程相比存在一定滞后性。首先征收排污费的依据较为落后，社会经济的高速发展加剧了环境污染程度，同时污染类型更加多元，但收费标准仍沿用单因子收费或无法匹配社会的多元污染类型。此类收费方式无法发挥刺激企业治理污染的作用，无法遏制企业污染行为。其次，财政税征收难度较大，由于污染排放和环境税存在差异，同时没有健全的法律保护，强制性不足[3]。所以排污收费征收方法不具备刚性，导致征收难度较大，存在恶意拖欠的情况。考虑到收税主体差异，收费人员及程序均不具备专业化发展水平。其三，财政税收标准较低，废弃、废水排污量与当代发展不匹配，对于控制污染缺乏刺激作用。其四，尚未形成有效的激励机制。考虑收费成本较高且随意性较强的问题，各类企业对待环境污染收费与日常收费项目相同，存在贿赂情况，对治污成本本身的重视程度不足，因此无法推动绿色财政税收政策的发展。
（二）政府投入不足
绿色财政税收政策是一项利国利民的政策，节能减排不仅是国家稳定发展的基础，更是国民健康生活的保障。节能减排作为动态发展的模糊概念，需作为基础性产业[4]。国家政府对节能减排的投入多依托管理及政策引导，以此提高企业环保意识，降低能耗量，实现原料采购、生产、销售、服务等环节的良性循环。目前，我国尚未形成单独的节能发展专项资金，对于节能减排产业投入集中体现在技术改造及技术研发，即重点关注企业的向前发展，未注重企业发展后带来的不良后果。若想推动绿色财政税收政策的发展，需关注节能减排项目。除此之外，政府部门直接集中在研发与生产领域，享受、使用、回收等环节尚未涉猎或涉及较浅。
（三）税费类型针对性不足
我国现行税收政策中和节能减排相关的税费为消费税、资源税及增值税，此类税费多针对生产行为的节约，尚未涉及环保意识的普及与宣传，属于意味着我国税费政策以间接性节约为基础。考虑目前交易行为及区域协调政策的制定与研究较为浅显的问题，税收政策在引导资源节约上的力度较差，无法与其余相关政策协同进行。由于我国强调节能减排与可持续发展，税费运用方法理应革新，但由于我国缺少对污染、破坏环境等行为的约束，同时不具备针对性税收政策，导致绿色财政税收政策在宏观层面预估良好，在实际推行中与实际情况有较大出入。对于凌乱的税种分布尚未构建绿色税收体系，严重影响税收资源和环境污染管理力度，由于税费类型针对性不足，导致政策执行阶段获取的节能效益波动性较大，同时弱化后的税收政策在节能层面作用不足。比如，企业所得税相关条例中仅对企业废水、废气、废渣进行生产税收优惠。当面对外资企业几乎没有专项环保条款。随着经济一体化大力推进，我国作为庞大的经济体，必然与各类企业密切合作，意味着海量外资企业涌入中国，外资企业带来污染叠加效应将进一步加剧国内污染，必将导致我国企业面对环境为主的经济态势处于弱势地位[5-6]。
（四）绿色财政税收政策不健全
我国目前的绿色税种涉及环境与资源两类问题，包括城镇土地资源、使用税、城市维建税等。从整体分析，税种类型分散，并且政策供给的额度较小，促使绿色财政税收政策理论的执行效果与现实出入较大，并且执行力度无法保证，没有健全的激励制度。根据我国资源税执行状况，盐类资源税费征收范围窄，只包括资源占用税[7]。由于我国资源短缺情况明显，并且资源利用率较低，资源浪费现象十分明显，既不利于资源过度开采，反而起到反作用，加大非税资源掠夺性开采风险。由于资源税征收以销售总量及自用总量为核定标准，促使企业运行中对于不用于销售或自用的资源存在盲目开发的现象，后果是资源大量堆积，造成无端浪费。除此之外，资源税单位税额较低，严重减弱资源税调控作用，弱化资源税保护效果。目前，我国消费税将鞭炮、汽油等项目纳入其中，在一定程度上限制了民众消费对环境带来的影响，但尚未对无铅汽油和有铅汽油进行区别，同时白色污染制品虽制定相关征税政策，但落实效果不理想[8]。
（五）税收优惠设计不合理
我国当前节能减排措施有关的税收优惠政策涉及减免税费和免收税费两类，行动措施十分单一，针对性与灵活性不足。国内企业节能减排优惠政策虽然得到一定发展，但无法增加环保税收的灵活性，针对折旧、再投资退税、烟气纳税等内容尚未普及。我国绿色财政税收政策改革的核心内容是取消税收优惠政策，重新梳理税收条款，并制定阶段性目标，以此提出税收收入占比。目前，我国政府对外资企业仍有少量优惠政策，例如为国外企业提供节约能源及防治环境污染等方面提供了技术转让费扶持，针对优惠政策可给予免税帮持。但我国对国内企业通用的优惠政策尚不健全，有一定的发展空间[9]。
三、基于节约型视角的绿色财政税收政策发展路径
我国作为人口大国，绿色财政税收政策的构建及发展应向消费者靠拢，实现供给侧与终端受众的有效衔接[10]。从行政手段专项经济政策调控，理论视角分析，节约型社会对税收制度的要求偏重税费制度与支出结构两方面，其对经济发挥宏观调控作用，依托可持续发展理念，优化我国经济结构。结合我国国情分析，财政税收政策包括财政补贴与税收减免两个类型，处于零散布局状态，即“查缺补漏”，前瞻性不足。应统筹管辖，减少能源消费、废物排放，逐步建设节约型社会。
（一）重构税费体系，注重绿色财政税收制度的建立
由政府部门引领，理清资源节约与税费、税种的关系。与此同时，应协调好财政政策和各类政策的关系，将提高资源利用率及财政政策适配性作为政策优化初始考量。由于绿色财政税收政策的发展与建构是一项长期工作，应做好长久布局与长远规划，各部门之间应协调配合。绿色财政税收政策应具有一定发展约束，让其与法规相配合[11]。由于绿色财政税收政策本身就是法律的集中体现，让其与法律适配可提高政策执行的刚性。从立法角度综合运用及体现绿色财政税收政策的价值及实施意图，以此发挥绿色财政税收政策在节能减排中的作用。为提高政策执行效率，可结合政策与行政成分推动技术手段的生态化发展，提高产品市场份额的市场拉动，推动节能减排事业的稳定发展。除此之外，政府部门需担任带头人，针对机关内建筑、招聘、采暖、制冷等进行节能改造，联合各项节能项目，加大研究力度，宣传绿色财政税收制度的价值与实施意义。
（二）辨明财权与事权的关系
绿色财政税收政策发展的主要限制因素是财权与事权的关系尚不明确。各地方政府需对管辖区域的环境问题进行监管，由中央政府划定环境职责，逐步履行区域性及国际性的公约环境条件。搭建以环境保护为核心的财政支出与收入条例，将其作为绿色财政税收制度建立的标准。具体实施时，以地方财政为核心，考虑地域实际情况，中央政府从宏观视角对地域环保基建提供帮扶，并结合实际动态调整拨款数额。政府部门需关注贫困地区可持续发展工程建设，同时加大环境监管力度。排污收费、生态补偿收费都需由中央部门经手实现地方税费共享[12]。绿色财政税收政策实施阶段需明确分工。推行统筹管理机制，税务部门负责建立环境税收政策，并依照运行情况动态优化，构建以解决资源为核心的生态化税收政策。国家发改委负责评估政策的环境效益，制定相应的配套条款，将企业环境管理内化吸收，环保总局以环境治理为核心，让其与经济政策适配，由地方政府落实相关条例，理顺绿色财政税收政策执行链条。
（三）健全绿色财政政策
1.强化政府的绿色财政职能财政政策属于公共政策的一种，绿色财政税收政策是顺应我国现代化发展的主导政策。公共财政预算作为国家政府促进节能减排事业发展的重要参量，需健全财政支出制度，实现与环保工作的融合，纳入公共统筹管理。政府部门需建立预算中心，并列示环保财政支出明细，提高环保事业综合投入，具体实施包括如下几点：（1）建立节能支出科目，增加环保费支出考虑到政府重视及支出资源解决与环保工作，应增加地方政府环保支出的刚性，以硬性标准为执行迁移，在确保制度高于财政总收入增长率基础上，促进绿色财政政策与时代发展的适配。目前，我国财政政策列出防污染及生态保护等条例，进一步加大环保工作力度[13]。绿色财政税收政策实施中应具备全局观念，针对东部经济发达且污染严重的省份，可在一定程度上压缩生产建设资金。针对经济不发达的区域，可在制定污染治理工作的同时拨专款扶持地方基础设施建设。考虑我国现有预算支出结构，已经设置了环保支出科目，但未发挥该科目的节能效果。从本质上讲，公共政策预算改革的核心，预算资金具有公共性与政策性两大特点。介于节能减排具有鲜明的公益性特征，归类于公共范畴。所以，公共预算设立节能科目具备显著的公益性，这与我国可持续发展观相匹配。面对国家综合实力逐步增强，外加必要的预算结构调整，国内财政常规性预算已经具备了十分可靠的财力基础。对此，我国绿色财政税收政策的推行应注重：其一，研发节能技术，为绿色财政税收政策的实施扫平障碍，落实终端改革。科技作为第一生产力，是国家的重要组成，科研过程中应明确绿色发展标准，辅助绿色财政税收政策实施。其二，推广与应用节能技术，政策作为节能技术推广与应用的终端组织，发挥协调与稳定的作用，因此政府预算需安排必要资金促进节能技术的推广与应用。其三，落实节能宣传与培训工作。加大节能减排宣传力度，提高公众环保意识，使政策从不同角度基于资金扶持。（2）健全政策间转移支付制度国家政府之间的转移制度是政策执行阶段的重点，是我国政府应对市场经济形势的主流措施。具体包括一般性转移支付与专项转移支付两类。分类税费制度是我国政府对地域经济差异制定的针对性条款。中央政府下达的财政税收政策经省级政府分担后，可平衡上级政策财力，多采用表1方法，执行模式为转移支付，见表一。考虑我国各地区经济发展程度不一的问题，各区域财力差距较大。首先，为缩小区域财政差距，政府转移支付制度改革应建立重要地方节能专项拨款，需做到如下几点：其一，中央政府节能专项拨款主要面向中西部经济欠发达地区及节能大省，杜绝平均分配。其二，节能专项拨款需以适配、合理、透明为原则，避免暗箱操作。其三，应专款专用，严厉打击专款滥用[14]。2.实行财政优惠信贷政策国家政府下达绿色财政指令后，社会各类企业开始执行清洁生产工作，以此提高资源利用率。政府部分开展财政信贷政策，打破环保融资局限，依托财政融资杠杆原理筹集更多可用于环保的资金，在良性循环辅助下增强信贷融资支持力度，为环保市场融资创造先行条件。首先，政策性银行应以低息贷款、无息贷款等方式对企业资金进行支持。其次，国家需加快环境保护绿色银行可行性论证，从根本上解决企业清洁生产及环保信贷资金落实问题。
（四）建设鼓励节能环保的税收政策
首先，应改革资源税，构建节约型和谐社会。资源作为关键，进一步改革资源税，健全环境资源税。以自然资源为基础，根据社会发展进程和人们日常生活习性设计针对性税收政策，发挥税收多维调节功能[15]。为发挥资源税功能，应以自然资源利用情况为指标，提高税收管理水平。在现有资源税政策基础上，新增保护及开发可利用资源的税种。与此同时，优化增值税结构，将单一高效作为设计理念最大限度减少税率档次及优惠。从该角度分析，增值税不可过多地为环保设计优惠。为鼓励企业技术创新，应做到如下几方面调整：其一，开发及利用重大高新技术节能设备及产品。其二，对个别节能效果明显的产品，促进企业技术进步及产业结构优化。
（五）健全配套措施
首先需完善绿色税收分配制度，发展绿色经济。可将资源税划分为中央与地方政府共享收入，国家税务部门征收环境保护税纳入地方政府管辖，由地方税务机构征收。其次，做好财政税收政策与其余政策的适配性，发挥绿色财政税收政策在建设节约型社会的作用。最后，加大节约型社会宣传力度，普及相关财政税收法规，搭建一体化推行网络。基于多方努力，加大宣传力度，让公众认识到建设节约型社会的重要性。四、结束语建设节约型社会，贯彻落实绿色财政税收政策，是国家稳定发展、落实经济结构性改革的基础。为践行节能降耗发展理念，应统筹分析节约型社会发展路径，探究绿色税收与绿色经济的内在关联，健全法律法规，推动我国可持续发展。
作者:刘凤云 单位:济宁市兖州区环境卫生管理服务中心
