财政管理体制创新的难题

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缺乏主体税种，地方税体系没有真正建立起来

(一)地方政府财政权力较小，地方财政收入增长缓慢虽然自实行分税制以来，山东省地方财政收入呈现出增长态势，但总体来看大部分年份不及地方财政支出的增长速度。在实行分税制的前两年1995和1996年，地方财政收入的增长幅度相对较大，超过30%，但随后几年有较大幅度的下降，最低年份只有6．46%。另一方面，地方财政支出则呈刚性增长态势。见表1。由于山东省各级财政的财力偏小，致使地方政府财政供给能力较差。从表2可以看出，省级财政自给能力最弱，平均只有62%。市级财政自给能力较强，十一年来平均维持在82%。县级财政平均为69%，财力较为紧张，缺口较大。

(二)收入划分不科学，地方分享收入比重较低山东省中央、省与市以下主要税种划分情况如表3。这种划分方法，存在一定的不合理性:(1)中央和省级收入较多，市、县级收入较少。中央和省级将主要税种集中，共享税集中比例也较高，占有财政资源较大，而基层财政所占有的财政资源相对较少，造成基层地方财力严重不足。如潍坊市净上解中央、省90亿元，上解资金过多，造成地方财政的紧张。另一方面，从图1可以看出，山东省地方税收收入中营业税占了近一半(43．44%)，成为地方税收收入的主要来源，而增值税只占29．95%，作为第一大税种的增值税大部分交于中央。由于营业税主要来源于第三产业，对营业税的过多依赖会影响产业的均衡发展。(2)各级地方政府缺乏主体税种，对非税收入依赖严重。2010年山东省非税收入达599．85亿元，占地方一般预算收入的21．8%，在非税收入中，土地出让收入又占有较大比重，这也是山东省的普遍现象。

区域经济发展不平衡，财政收支区域差距较大

(一)地区间财政收入差距较大我省排名第一的青岛市2010年财政一般预算收入为452．61亿元，占全省一般预算总收入的16．46%，收入总量比莱芜、日照、聊城、德州、菏泽五市的总收入还多。从区域上看，山东省东部地区的财政收入情况要大大好于中部地区和西部地区①。东部地区四个市的地方一般预算总收入达到1011．11亿元，大于中部地区六个市的地方一般预算总收入741．29亿元和西部地区七个市的一般预算总收入693．46亿元。见表4。

(二)东西部地区人均财政收入差距不断拉大2005年东部地区人均一般预算收入为1490元，西部为694元，相差796元，2009年东部地区人均一般预算收入为3014元，西部地区为1486元，相差1528元，绝对差距呈逐年扩大趋势。人均一般预算收入差距在各地市之间表现更为明显，2009年青岛市人均一般预算收入最高，为4435元，是菏泽市人均一般预算收入的6倍。见表5。

(三)县乡财政收入不均衡地市内部的县乡财政收入也存在一定的不平衡。以潍坊市为例。2010年，2个县级市的地方财政收入寿光市32．3亿元、诸城市31亿元，分别位居全省第3位和第5位。其中另外有7个县市区地方财政收入超过10亿元，在全省144个县市区中处于中等以上水平。同时2个县区排名在100名以后，其中坊子第106位，临朐第113位，收入规模最大的市是最小县的7．5倍。全市乡镇财政发展也不均衡，其中，地方财政收入超过3亿元的有2个街办，分别是寿光市密州街办3．1亿元、诸城市圣城街办3亿元，超过2亿元的有2个街办，分别是高密市朝阳街办和诸城市龙都街办，均为2．1亿元。但地方财政收入不足300万元的有6个乡镇，其中3个乡镇不足200万元。贫困县安丘市2010年，地方财政收入完成60466万元，按总人口计算，人均地方财政收入638元，不到潍坊市人均水平2333元的1/3。可用财力121391万元，按财政供养人员25658人计算，人均可支配财力4．73万元，比潍坊市人均水平低4．72万元，仅为潍坊市的一半。同时，安丘市2010年市本级财政收入完成35162万元，增长13．2%;镇级财政收入完成25304万元，增长33．2%，镇级收入增速较快，但各乡镇间发展也不平衡，从地方收入总量看，超过6000万的有2个乡镇，500万以下的有6个乡镇。从收入增幅看，10个镇收入增幅超过30%，2个镇增幅偏低。

(四)财政支出水平也存在明显差异山东省地方财政支出也存在明显的东中西部差距，2010年东部地区四市财政支出占到全省的31．73%，而其人口只占全省的28．83%。青岛一个市的财政支出占到全省的12．85%，比西部地区聊城、滨州和菏泽三市的财政支出总和还多。因而，青岛市的财政自给能力最高，自给率为85．01%，位居全省第一位;淄博市为80．44%，位居第二位;济南市以79．01%，位居第三位;最低的是菏泽市，只占45．3%，比青岛市低35．14%。

转移支付制度不规范

(一)现行的转移支付制度未能实现调节地区财政收入差距的目标目前，山东省省级对下级的返还性收入主要是各项税收返还，这是按照税制改革时确定的保各地既得利益的原则以税收来源地为基础进行分配的，既与公平分配目标无关，也不存在特定的财政调控目标。如山东省潍坊市作为一个东部经济发达地区，2010年收到上级返还收入258781万元，占上级转移支付的26．1%，包括增值税和消费税返还167854万元，所得税基数返还66482万元，成品油价格和税费改革税收返还18001万元，营业税基数返还4221万元，电力石油石化有色金属中央四大部门企业税收返还2223万元。而滨州市2010年收到上级返还收入107195万元，占上级转移支付的18．5%，包括增值税和消费税返还65204万元，所得税基数返还30013万元，成品油价格和税费改革税收返还1681万元，营业税基数返还9524万元，电力石油石化有色金属中央四大部门企业税收返还773万元。相比而言，滨州市所得的一般性税收返还更少一些。

(二)省本级财政资金有限，调控能力弱化目前山东省财政转移支付资金虽然初具规模，但与需要的资金规模仍然存在较大差距。这一方面是由于中央对省级转移支付力度不够，更重要的原因在于省级财政能力有限。省本级财政收入占全省地方财政收入的比重持续偏低，1994年分税制财政改革后，该比重为14．32%，2002年的所得税、营业税分享改革虽然提高了省级财政的比重，达到15．69%，在一定程度上提高了省级财力集中程度，但经过一年的博弈调整，2003年又下降至13．61%。与此同时，省级财政却承担了较多的支出责任。由于省本级财力不足，对下转移支付规模只得被动缩小，影响了省级财政的调控能力。

(三)一般性转移支付所占比重较小，支付办法缺乏科学性和规范性现行的转移支付结构中，一般性转移支付办法普遍缺乏科学性、规范性。一是省、市在计算确定对设市、县基本转移支付财力时，大多以财力缺口和人均财力的差异来确定，没有过多地考虑经济发展水平、人口状况、预算外财力等综合因素，转移支付补助办法相对简单。二是转移支付不能有效缩小区域内横向财力差异。尤其是市对县财政管理体制，基本是执行省对下的管理体制，实施“一刀切”管理，对区域内各县的经济条件差异和财力差异考虑较少。三是一般性转移支付所占比例较小。以山东省冠县为例，2010年冠县共收到上级各类转移支付资金92049万元，其中:返还性收入6682万元，占转移支付资金总额的7．2%;一般性转移支付52617万元，占57．2%;专项转移支付32750万元，占35．6%。虽然从表面上看，一般性转移支付所占比重较大，但由于其用途繁多，留给地方自己支配统筹使用的资金比较少，增量不大。冠县2010年工资性、均衡性、税费改革以及县级财力保障转移支付31003万元，占转移支付总量的33．8%，同时调整工资转移支付、均衡性转移支付、税费改革转移支付每年固定不变，县级基本财力保障转移支付仅比2009年增加了2980万元，而具有专项用途的一般性转移支付和专项转移支付增量达到2亿多，县级可自由支配的财力较少。

(四)专项转移支付收入占上级补助收入过大，且使用不规范专项转移支付数额过大，而相当部分专项转移支付并未体现出特定的政策目标，涉及了几乎所有的本属下级政府支出范围的支出项目。2010年，潍坊市专项转移支付收入占上级转移支付的39．9%，滨州市专项转移支付收入占上级转移支付的40．3%，由于专项转移支付往往需要地方政府配套经费，具有更大的资金配套能力的发达地区更易获得资金流入，而一些经济落后地区，由于缺乏资金安排配套，反而加重了地方财政负担，调节能力大大减弱。另一方面，专项资金使用不规范。一是资金分配缺乏比较规范的标准和依据，存在“撒胡椒面”现象，存在“讨价还价”甚至“人情款”的问题，导致资金使用效益低，难以发挥专项拨款应有的引导和配置作用。二是专项转移支付的立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理。比如一些本应由基层财政承担的事权项目由省本级财政安排了专项拨款。三是相当一部分专款没有专用。有的被用于发放工资，成为吃饭钱;有的被用于购买小汽车，有的甚至成了部门的小金库，至于决算补助和其它补助，随意性更大。

(五)转移支付资金存在截留现象，加剧了基层财政困难由于不少市本身的财政实力十分薄弱，特别是近年来一些地改市的地级市更是困难重重，难以对所管辖的县进行帮扶，有的还要从下级财政集中财力。因此，对省级财政下达的转移支付资金首先被用于满足市本级相对较高标准的支出需求，或被用于市级的发展支出，致使能用于县级财政的转移支付资金更加短缺，使得县级政府履行的事权与其可用财力高度不对称，致使基层财政困难进一步加剧。有时存在分配下达转移支付资金时直接下达到了县级财政，但一些市级财政却又通过财政结算的方式从享受省级转移支付补助资金的县级财政集中财力，使县级财政的实际可用财力大大低于名义财力，县级财政仍无法通过省级财政的转移支付补助弥补财政收支缺口。

(六)对转移支付资金的拨付和使用情况缺乏有效的监督和制约机制按照现行预算编制方法，专项转移支付资金省级财政列补助市县支出，市县财政列上级补助收入。专项转移支付资金下达后，基本上不要求专门就某项资金上报决算。此外，对专项资金是否做到专款专用，上级政府不能及时准确地掌握信息，即使在发现不按原定用途使用专款甚至违规使用专项拨款问题后，对违反规定的地方政府也没有相应的处罚措施，助长了挤占、挪用等违规使用专项转移支付资金的不正之风。由此导致了在资金使用和安排上的主观随意性，影响了转移支付制度的政策效应。

“省直管县”体制存在缺陷

中共中央、国务院的《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(简称中央一号文件)，明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革。遵照这一文件，山东省2009年全面启动省直管县改革试点工作。实行“省直管县”财政体制后，简化了财政管理层次，扩大了县级经济和财政权限，发挥了省级财政的调控能力，有利于实现县级之间公共服务均等化。但从实际情况看，“省直管县”体制还存在一些问题，需要进一步完善。

(一)并未缓解财权、财力与事权不匹配矛盾1．省级财政方面。根据“省直管县”财政体制要求，省级要负责对直管县下达财力性转移支付和专款县级配套部分的补助，进一步加大帮扶力度，提高直管县的基本公共服务保障能力;县级的财政资金项目也直接向省级申请，由省财政予以审批和拨付。这些相对试点前都是额外的资金压力。相对于增收的财政收入，省级财政增加的额外支出数额更大，负担更重，省级财政所承担的县级财政经济与社会管理职责实现起来比较困难。2．市级财政方面。“省直管县”财政体制改革取消了市级政府集中直管县财力的权利，不再参与分享直管县的税收收入和各项非税收入，减少了财力来源;同时，根据规定，市财政要继续支持直管县发展，保证县财政的既得利益，帮扶政策要继续贯彻实施。这使得市级财政在损失了既得利益的同时，还要继续履行原来的支出职责，财权与事权不对称，其调控能力大大减弱。3．县级财政方面。“省直管县”财政体制改革实施后，市级对县级的扶持力度减小，一些原来市级负担的各项民生配套，市级只负担2008年基数，对以后提标的部分市级不再负担，各项民生配套项目市级也不再对省管县进行补助。而且按照上级有关政策要求的民生支出的提标配套项目，除省级负担部分，市级对省直管县不再增加补助，其余提高标准增加的支出全部由县级负担，使县级财政难以承受，财政收支压力巨大。以曹县为例，曹县新农合，2010年以来，各级财政补助标准由100元提高到200元，即便市级配套资金全部到位，县财政每年仍要增加新农合配套资金2500万元，负担很重。2011年曹县地方财政收入虽有所增加，但新增的地方财政收入全部用于新增政策性支出尚不能满足需要，再加上原本由市级财政负担的各项政策性支出的配套部分现全部由县承担，使得县级财政的支出压力骤然增大，财政收支矛盾越来越突出。

(二)增加了省级财政管理压力“省直管县”财政改革改革后，直辖县的增多增加了省级管理幅度和难度，给省级财政增加了压力。山东省全省财政体制由以下层次构成，一是省辖市管理体制，包括除青岛外的16个地级市;二是省直管县财政体制，如原省辖市下辖的县，即试点的20个县，由原来的17地市扩大到37个市县，增长一倍多，管理幅度明显加大，难度也在增加。省级财政管理部门面对37个情况不同的直管单位，要做出有针对性的工作安排部署并且都要直接下达，还合理分配资源，发挥使不同地区、不同市、县经济社会均衡协调发展的调控作用，下级单位的工作进程反馈和完成情况也直接向省汇报，使省财政的工作程序和工作量都大幅增加;在行政体制不变的情况下，省级财政要想在短期内管理好新增的这么多县，准确了解各县的财政情况，是比较困难的。而且与地级市相比，省级财政在距离上也不占优势，在加强对县级的直管上容易出现缺位的问题。当前省管县改革并没有增加省级财政收入，只是调整了省以下的财政资金的分配比例，在省财政收入不能大幅增加的条件下，省级政府需要集中更多的资金来满足各级财政需要，在短期内必然给省财政带来压力。

(三)市级与县级财政管理体制变化巨大，两者矛盾公开化“省直管县”财政体制改革前，市级财政站在整个地市范围的立场，基于区域协调发展的规划和目标制定政策，市域内部竞争相对弱化和隐蔽。改革后，对于市级来讲，虽然规定市级不再参与省直管县的税收收入分享，不再集中县级的新增财力，并且还要继续对省直管县进行各项补助，但在实际执行中，直管县与原所属市在财政上处于平级状态，不可避免地发生了利益的争夺，在争取财力、资源、发展机会等方面存在竞争关系，影响了城区经济中心的发展空间和速度。同时，市财政在制定发展规划和经济政策时，必然会优先考虑其自身城区建设的培育和发展，培植市本级财源，帮扶县域发展的积极性已大不如前。在实际执行中，市级在不集中省直管县的收入同时，对县也没有增加多少财力，反而减少甚至停止了对省直管县的财力支持。

(四)区域性公共产品的提供不能得到有效保证“省直管县”改革后，地级市不再直接管理县财政，地级市的财政资金来源减少，财力下降相对较多，地级市继续供给区域性公共产品将出现困难。一些本身应由地级市提供的区域公共产品，由于地级市财力的弱化，地级市不愿再提供这些公共产品。改革后由于各级政府支出责任划分还不明确，地级市可能会以财力不足而推卸支出责任，导致区域性公共产品供给出现困难。加之，垂直管理部门的财务管理体制还没有完全理顺，一些公关产品供给处于财权与事权监管上的“真空”地带。同时由于“省直管县”体制对县级扩权的激励，各县出于自身经济利益的考虑，提供本不属于这个行政层级应该供给的公共产品。而有些公共产品的受益只局限在有限的范围内才是最有效的。受益范围大的公共品需要层级较高的政府承担支出责任，而受益范围小的公共品需要层级较低的政府来承担支出责任。当某一公共产品需要对应的政府层次提供而这个政府却无法提供时必然导致公共品供给的低效率。

(五)县级财政面对省、市双方“上级”，工作难度增大参加“省直管县”改革的20个县，县级财政发展层次较低，与上级财政相比，其在机构设置、技术设施、人员素质、与省财政工作衔接等方面都存在一定的限制因素。而在“省直管县”财政体制改革的背景下，县财政局各项业务直接对接省财政厅，以目前的情况来看，在现有的人员和技术设备配置下，县财政的综合管理能力尚不足以完成财政体制改革，实现其政策目标。同时，“省直管县”财政体制改革后，一方面，县财政直接受省财政管理和监督，对省财政负责，县财政的财力、资金都由省财政核算、拨付，发展项目、优惠支持政策的管理和审批权都在省财政，需要向省财政接洽业务和相关事宜;另一方面，由于行政体制尚未改革，市财政在区域发展政策制定协调、业务监管指导和人事任免方面仍是县财政的上级单位，在日常行政管理中还要受到市级一定程度的影响和制约。县财政与省、市两方上级沟通业务信息所需设备、资金等的支出增加了行政成本，造成行政效率和资源损失。

(六)诱发县级政府短期行为，增加县级运行成本一是财政扩权容易诱发县级政府的短期行为。对于扩权后的县级政府，很有可能由于省级部门监督约束的不到位而出现经济人的短期行为，给财政资金和行政管理带来效率损失，最终导致财政管理秩序的混乱和政府行为的异化，并将制约县域经济的发展。二是县级财政管理成本增加。“省直管县”财政改革后，在行政层级上，市县之间的级别并没有改变，同时，县还要处理好与省级之间的关系。县承担着行政上向市负责、财政上向省负责的双重角色，县级需要不断地协调与两方的关系，让县级政府需要付出更多的运行成本。

“乡财县管”体制有待完善

近年来，按照山东省财政厅的要求，以规范乡镇收支，提高财政保障能力，防范乡镇债务风险，缓解县乡财政困难，维护基层政权正常运转和社会稳定为目标，积极推进以乡财县管为主要内容的县乡财政管理体制改革在全省开展起来。山东省“乡财县管”的实施取得了一定成效。但是应当看到，“乡财县管”改革仅仅是县乡两级财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加，通过加强对乡级财政支出的管理，能够相对减少行政成本和资金浪费，但如果没有转移支付等配套措施，“乡财县管”并不能从根本上县乡财政困难。而乡级政府财权的削弱和上划，尽管有利于加强对乡级政府行为的监督，但同时也使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力。“乡财县管”后出现的主要问题是:乡镇政权运转更加困难;加剧了乡镇公共服务供给缺位;乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力。

作者：刘兴云 单位：山东财经大学