中外档案管理体制比较

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[摘要]档案事业是我国社会生活的一个重要子系统，为社会的可持续发展提供档案信息保障。档案事业的可持续发展要在宏观上合理配置与利用国家档案资源。各地区、各部门档案事业发展战略的规划与实施，需要科学合理的档案管理体制作为制度支撑。本文从我国档案管理体制的发展历程出发，结合当代档案管理体制，与美国、法国档案管理体制进行比较和分析，总结出我国现行档案管理体制的优点，以及国外档案管理体制对我国档案管理体制发展的启示及意义。

一、档案管理体制的含义

“体制”一词在我国古代就已出现，最初是用来说明文章的体裁，或是艺术作品的风格。到近代，人们开始把体制用于社会组织、社会制度，说明一定的社会机构、机制或组织结构。档案管理体制，是以国家档案事业管理为核心所形成的一系列基本制度、原则、规定的总称，一般包括档案工作基本原则，档案管理机构的设置原则与框架，档案行政管理制度，档案法规与基本工作制度，档案的教育、科研、出版、宣传、学术交流等工作制度五大方面。档案管理体制是我国社会主义制度下档案事业的集中体现，对我国档案事业的发展起着重要作用，直接关系到我国档案工作根本任务和总体目标的实现，关系到档案事业现代化的进程，因此它的建立与完善对档案事业的发展有着十分重要的意义。由于各国政治的不同，档案管理体制亦有所差异。从总体上可划分为集中式和分散式两种基本形式。集中式是指地方档案机构受中央档案机构的领导或监督。这种体制下的各级档案机构是由国家用行政手段或法律手段设立的。档案事业行政管理机关是档案工作的业务指挥中心，按法定的权利对档案机构的工作进行指导和监督。分散式是指国家不设立档案事业行政管理机关，对档案和档案工作实行中央和地方分权管理，体现各负其责的原则。中央级的国家档案馆只负责管理中央和联邦政府机关的档案，无权过问地方档案事务。地方档案机构不受中央档案机构或联邦档案机构的任何领导和监督。

二、中国当代档案管理体制

(一)我国当代档案管理体制发展历程

我国当代档案管理体制，是在中华人民共和国诞生之后，在党和政府的关心和支持下，通过各级档案行政管理主体的确立而生成的。从1949年解放到1959年，我国要求档案实行“集中统一”管理，但实际上各领导机关、行政机关及军队系统各机关在档案管理体制上自成系统，制定各自的规章制度，分别进行业务指导和监督。1959年6月24日，经中共中央、国务院批准，正式成立中央档案馆，作为中共中央、国务院的直属事业单位，既保管党的档案，又保管国家的档案。党政档案工作统一管理之后，中共中央秘书局档案处的业务指导工作与国家档案局合并。从1960年开始，国家档案局的业务和行政工作均由中共中央办公厅领导，建制属于国务院。至此，国家档案局成为统一掌管全国党和政府系统档案工作的最高档案行政管理部门。这是我国档案管理体制的第一次重大改革，开始实行真正集中统一的档案管理体制，在世界档案史上独创了党政双重领导档案工作的新型管理模式，成为我国档案事业的一大特色。

(二)我国档案管理体制的主要内容及特点

《中华人民共和国档案法》第五条规定了“档案工作实行统一领导、分级管理”的原则，既是我国档案工作的基本原则，也是建设我国档案管理体制最根本的组织制度。我国的档案管理体制已由最初的绝对集权式管理发展为具有中央统一领导、地方分级管理的灵活、科学、民主的现代特色。“统一领导、分级管理”作为现行档案工作的原则，内容包括三个方面：国家全部档案分别由各级、各类档案保管机构集中管理；全国档案工作在各级人民政府的领导下，由各级档案事业机关统一、分级、分专业管理；实行党政档案和党政档案工作的统一管理。从而保证了党和国家档案的完整和安全，克服了档案分散保存和档案工作各自为政的弊端，促进了全国档案事业的有序进行和协调的发展。1.集中统一的档案管理体制国家档案局成立之后，我国开始实行集中统一的档案管理体制。既有利于加强中央的统一领导，又能适应地方实际工作需要，其主要内容包括：一是国家档案行政管理部门主管全国档案事业，县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业；二是各级综合档案馆负责集中统一管理本级党、政、群及其直属机构形成的需要永久保存的档案资料，并提供利用；三是机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构，应统一管理本单位的档案，负责建立健全本单位档案工作的规章制度，指导本单位文件材料的形成、积累和归档工作，监督指导所属机构的档案工作；四是中央和地方各级党委及政府档案工作机构，既是政府机构，又是党的机构。该体制体现了中国共产党民主集中制的原则，是国家实行管理活动和机构正常运转的组织保证。这样的体制克服了档案分散保存的弊端，并且有利于维护国家历史文化完整与安全，便于社会各方面利用。与此同时，地方档案行政管理部门实行的是在地方人民政府领导下的分级管理的具体模式。这种分级负责的管理体制，是党中央、国务院领导下的分权负责制度在档案事业管理上的具体化，既符合我国的基本国情，又体现了群众路线的工作方法，有利于档案工作的全面开展。2.条块结合的档案管理体制所谓按“条”管理就是按专业工作系统的隶属关系，由专业主管机关对所属本系统内各单位的档案工作实施管理。所谓“块”是指按照各级行政区域，如省、市、县等。按“块”管理就是地方档案行政管理部门，按照各级行政区域划分的界限，对本行政区域范围内的各机关、团体、企事业单位的档案工作进行指导、监督与检查。条块结合的档案管理体制，就是把“条”和“块”分别管理的制度或方式有机地结合起来，扬长避短，形成档案工作纵横管理的模式，具有鲜明的中国特色。按“条”管理实际上是一种纵向的分权负责的管理模式，打破了区域的限制，把各级同类机关、单位的档案工作联系起来，进行同系统、同行业、同专业系统的管理。这种管理体制，能够解决各部门各单位专业档案分散保管的问题，解决各部门各单位文件材料收集不齐全、不完整，归档质量不高等问题。档案工作的条块结合可以最大程度地发挥监督、检查、指导职能，使档案业务指导由微观管理转向宏观管理，强化了档案部门的行政管理职能，加大了监督指导和依法治档的力度。

三、国外档案管理体制

(一)法国档案管理体制概述

法国实行集中式档案管理体制。法国大革命之前，其档案管理工作是相对分散和落后的。档案机构数量和种类众多，各个档案馆各自为政，缺乏统一的领导和管理，并没有建立统一的档案工作规章制度和档案法规。1789年法国资产阶级大革命的同时，对档案工作进行了一系列改革。首先建立了国民议会档案馆，负责保存国民议会的文件。1790年，颁布了《国家档案馆条例》，建立了世界上第一个真正具有国家意义的综合性档案馆，作为法兰西共和国中央级档案馆，负责保存历史档案和历届国民议会、中央各机构的档案文件。随后，法国颁布了《关于成立行政区档案馆的法令》，建立地方档案馆体系，规定在各行政区设立档案馆，地方档案馆作为国家馆的分馆，接受地方政府和国家档案馆的双重领导。1794年，国民议会颁布了《穑月七日档案法》，是国家档案工作的第一部根本大法，也是世界上第一部专门的档案法。其中国家档案馆享有行政管理权，不仅是档案的保管机构，还对其他地方档案馆起到领导、业务指导和监督的作用。1884年，法国颁布了关于建立法国档案局的法令，规定档案局是法国档案事业最高行政管理中心，负责掌管全法国的档案事务，到目前为止，法国只在中央设立了一个档案事业行政管理中心——法国档案局，负责指导、监督中央和地方国家档案馆的工作，充分地体现了法国集中单一型的档案管理体制。

(二)美国档案管理体制概述

美国是联邦制国家，实行分散式的档案管理体制，其总体特点是全局分散、中央集中。联邦政府档案机构只负责联邦政府各机关的档案和档案工作，对地方档案机构及事务没有指导、监督和管理权。各类档案既没有纵向的隶属关系，也没有横向的业务联系。但是，美国在分散式管理的基础上，借鉴了集中式管理的一些优点，在联邦政府内部，对档案工作实行高度统一的管理。联邦政府的档案机构是国家档案与文件管理署，是联邦政府档案工作行政管理的领导中心和最高管理机构，不仅直接领导和管辖国家档案馆及地区分馆、联邦文件中心和总统图书馆，而且依法制定并组织实施国家档案文件管理的规定和标准，对联邦政府机关及派出机构的档案文件管理进行监督和指导。国家档案馆及其地区分馆组成了一个联邦档案馆网，集中保管着全国所有联邦政府机关的各种类型和载体的档案。美国15个联邦文件中心集中保存了各个联邦机构的所有半现行文件。通过国家档案与文件署对国家档案馆和联邦文件中心的统一控制和管理，联邦政府机构的文件从产生到进馆的保存得到了有效的集中统一管理。

四、中外档案管理体制的比较

(一)中法两国档案管理体制比较

中国、法国都实行集中式的档案管理体制，两者在中央都设有国家级档案行政管理机关，并且都是通过行政手段和法律手段对下设的各级档案部门进行指导和监督。两者之间的不同主要体现以下方面：在档案行政管理机构上。我国在中央设有国家档案局，统管全国档案工作，地方上各省、市、区县都设有档案局(馆)，分管本地档案工作。法国只在中央设立档案事业管理中心即国家档案局，统一掌管全国的公共档案，领导和监督中央和地方档案馆工作。由此看来，我国档案行政管理体系比法国较完备。在国家档案局职能权限上。我国国家档案局是全国档案事业的指挥中心，是党中央和国务院的直属机构，负责对全国档案工作实行统筹规划、宏观管理，集中统一管理党和国家中央机关的重要档案文件材料。法国国家档案局隶属于文化部，集中管理档案的范围只限于历史档案和一部分政府机关档案，负责指导全国的公共档案馆。法国国家档案局无权过问国会上下两院、外交部、银行等中央机关的档案工作，也无权对宗教、科研等机构的档案工作进行指导和监督。

(二)中美两国档案管理体制比较

在我国，国家档案局负责全国的档案工作，制定档案工作总体规划，组织协调、管理、监督和指导全国档案工作。国家档案馆对全国各级档案馆进行行政监督和业务指导。而在美国，联邦政府对档案工作实行集中统一管理，在全国设立多个分馆，形成联邦档案馆网。中国在国务院下设国家档案局，美国则在联邦政府下设国家档案与文件管理署，都是对政府的档案机构进行集中统一管理。两者之间的不同主要体现在以下方面。在档案管理制度上。中国实行集中式管理模式，而美国实行分散式管理模式，这是中美两国档案管理体制的根本差异。美国的国家档案与文件署与各州档案机构没有隶属关系，对各州档案工作没有指导和监督的作用，各州可以根据实际情况制定相应的档案法律法规和工作标准，是真正的分级管理。我国的档案管理体制是集中式的，是在集中统一的原则下进行档案管理工作，在全国各级政府机构设立档案行政管理部门，分级统一掌管全国档案事务。在管理机构设置上。中国档案管理机构比较健全，国家档案局负责主管全国档案事业，全国档案工作按照中央、省(自治区、直辖市)、地、县、乡镇四级的档案管理机构负责管理，各档案机构负责保管本单位档案，全国建立档馆网，负责分管范围内的档案接收、收集、整理、保管和利用。美国国家档案与文件署，只负责监督和管理联邦政府各部门、各机关的文件和档案以及下属国家档案馆、档案分馆、文件中心和总统档案馆的工作，各州、市、县政府档案管理机构和非政府企事业档案管理机构全部是独立、分散的，互相之间没有隶属关系。

五、可借鉴之处

通过中外档案管理体制的比较，可以看出我国的档案管理体制具有一定的优越性，并且具有自己的特色。但同时我们也要吸取西方发达国家的一些先进的管理经验，取长补短，更好地推动我国档案事业的发展。

(一)变革档案管理体制

对于存在着档案行政管理机关的国家来说，档案行政管理机关与国家档案馆大多属于领导与被领导的关系，但是，国家的最高档案行政管理机关应当给予地方档案行政管理部门一定的自主权。如美国实行分散式管理体制，联邦政府不过问各州的档案工作事务，使各州充分发挥各州的积极性管理各自的档案事务。法国虽然也实行集中式管理，但在全国范围内构建了一个档案馆网，加强了国家档案馆与地方各级各类档案馆的联系。我国应在坚持集中式管理体制的原则下，放宽对档案部门的管制。政府档案机构可以从宏观上控制全国档案事业，具体的档案工作可以由地方档案机构以及企事业单位的档案机构灵活进行处置。充分发挥档案机构的自主性，因地制宜地实施符合自身情况的管理方式。

(二)协调文件管理与档案管理的关系

按照文件生命周期理论，文件运行的整个过程划分为四个阶段，即文件制作阶段、文件现实使用阶段、文件暂时保存阶段和文件永久保存阶段。美国邦国家档案与文件署对联邦政府机关产生的文件、档案实行统一管理，建立了15个联邦文件中心(2个全国性文件中心，13个地区性文件中心)，制定了《联邦文件管理法》作为法律保证。而法国档案馆有4个分馆，1个档案文件中心，负责接收中央各机关的半现行文件，地方上的省级文件中心直接附属于省档案馆。中国对归档文件的管理主要由各个单位的档案室承担，文件管理机构与档案管理机构分开设立，各成体系。我国应当利用文件生命周期理论，开展对档案一体化管理的建设和对半现行文件的鉴定工作，推动我国档案事业管理体制的改革。

参考文献：

[1]陈兆祦，曹喜琛.档案工作全书[M].北京：中国人民大学出版社，1992年

[2]冯惠玲，张辑哲.档案学概论[M].北京：中国人民大学出版社，2006年

作者：赵思卓 单位：中国电子科技集团公司第五十四研究所