谈区域财力均衡发展下地方税体系建设

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摘要：从国际经验上来看，各国中央与地方政府之间的财权和事权划分都很清晰和科学，我国也应加快科学匹配中央与地方政府的财权和事权，分散税权的同时加强管控和监督，实现权利与义务对等。

关键词：区域财力均衡；地方税体系；分税制

自1994年分税制改革以来，地方财政税收收入规模持续增大。然而2016年营改增后，地方税收面临着主体税种缺失和由此带来的税收收入难题，加之央地政府间财权与事权的不合理分配，使区域财力差距日益扩大，地方收支赤字严重。因此，基于区域财力均衡发展视角下的地方税体系建设问题变得尤为迫切，建立健全一套稳定可靠、合理分权、统筹兼顾效率与公平并行之有效的地方税体系势在必行。

一、地方税与区域财力均衡发展的关系

1.地方税体系的组成部分

地方税体系是基于国家的实际经济条件、财政支出需求、税收征管能力和财政调节能力等现实情况，通过划分税收管辖权、合理设置税制、确立税收征管法律等形成的地方层面的税收体系，能够保证地方政府职能的顺利履行、提高地方公共服务水平以及增进地方经济的发展。地方税体系包括四个方面，地方税种、收入规模、税权划分和征收管理。在地方税体系范围方面，学界进行了更为细致的划分和定义，现有大小两种口径以供研究，二者的区别在于是否将中央与地方共享税涵括在内，考虑到实现区域财力均衡发展的目标，地方政府应尽力最大化地方税收，因此本文有关地方税体系的分析和讨论均以税收收益性为标准，采用的是大口径的地方税体系概念，更有利于各区域的财力平衡。

2.区域财力均衡的量化标准

财力即为财政能力，是政府能力的一部分，包括财政收入能力和财政支出能力，财力均衡发展也就是要将财政收入和支出差距控制在一定范围内，地方政府财权和事权相统一。区域财力均衡发展则是要求同级地方政府在相同口径下，各区域地方一般性财政收入占地方一般公共预算支出的比值大致相近，进而实现区域均衡发展。本文仅讨论地方税收收入对地方一般性财政收入的影响，因此采用的是地方一般性财政收入来衡量地方财力，而量化区域财力均衡的标准则是采用财政自给率来衡量，即地方税占地方一般性财政收入的比重。

3.地方税与区域财力均衡发展的关系

一直以来，地方税都是地方一般性财政收入的重要组成部分，二者是同向发展关系，即地方税收收入的增加会导致地方一般性财政收入的增加，从而增加地方财力。而地方财力增加能够使地方政府进行更加自由的财政支出，例如投入到基本公共服务、民生性支出等等，从而加快区域经济增长和提升居民幸福感，进而增加税收收入，由此形成良性循环。因此，地方税和区域财力均衡发展二者之间存在双向促进的关系，要实现区域财力均衡，就要积极推动地方税收入的增加和地方税体系的完善。

二、我国地方税体系和区域财力发展现状及困境

1.地方主体税种缺失

目前在我国的地方税体系中，地方税种主要包括城镇土地使用税、土地增值税、房地产税、车船税、契税、耕地占用税等等。自2016年营改增全面实施后，地方税收的主要来源是增值税和企业所得税，均为央地共享税，缺乏独立稳定的主体税种，不仅影响了地方政府的主体税源，地方税的稳定性也务必会受到影响。由于地方政府缺失了主体税种部分的税收收入，导致事权和财权不均衡，面临着既要维持经济的高速增长，又要保证为居民提供良好的基本公共服务和公共产品的困难，一定程度上限制了地方政府的财政职能的实现。

2.收入规模较小，税收财政功能丧失

据统计，2010年以来，随着经济发展，地方税总体绝对规模在不断增长，相对规模基本上呈现出先上升后下降的趋势，由此可见，伴随着营改增的全面实施和我国目前经济处于新常态阶段，经济速度在放缓的同时，地方税收收入的相对规模也在不断下降。另外地方税收对区域经济具有调控作用，地方税收收入不足以支撑地方一般公共预算支出规模，既反映了地方财力、财权和事权的不均衡，也难以体现税收财政功能。

3.税权划分和征收管理情况

税权可划分为立法权、征收管辖权和收益权。在税收立法权上，我国的税收立法权集中归中央，地方政府仅享有部分的税收优惠减免权和部分税率的选择权。在征收管理上，分税制分设国、地税两套征收管理机构，地方税的征收管理权归地方，随着2018年国地税的合并，构建了统一的税收征管体系和纳税服务体系，意味着税收征收管辖权再次回归中央控制。在税收收益权上，我国实行的是分税制财政管理体制的规定，将税收收入分为中央专享税、地方专享税和央地共享税三类。

4.区域财力现状及问题

一般地，是使用地方一般性财政收入来衡量地方财力，而量化区域财力均衡的标准则是采用财政自给率来衡量，即地方税占地方一般性财政收入的比重。经计算，我国地方一般性财政收入与地方一般公共预算支出的缺口从2010年的33271.39亿元增加到了2018年的90292.94亿元，财政自给率也呈现先增后降的趋势，到了2018年仅为52.02%，地方财政收入不能很好地支撑地方公共支出，即财政功能并未得到很好体现，说明我国的区域财力严重不足，还存在很大的上升空间。

三、完善地方税体系建设的政策建议

1.加快确定并培养地方税主体税种

目前增值税、企业所得税、个人所得税都属于中央地方共享税，共享税将部分财力配置到地方，对于稳定地方政府的财政收入有非常重要的作用。因此应合理划分中央与地方政府之间的分享比例，调动中央和地方两个积极性，使之与中央政府和地方政府的事权相匹配，缓解地方政府财政收支的矛盾，稳定地方政府的税收收入预期，满足地方性公共物品提供及经济建设的需要。同时，加快确立地方税主体税种，将与地方密切相关的、存在资源禀赋的、征管存在便利性的税种划归地方，如加快房产税的立法及改革；在消费税方面，可尝试将部分划归地方，如在零售环节征收的消费税；再者，各地可因地制宜征收资源税，发挥资源禀赋优势，但开发资源要注意度，不能为了短期的发展目标，大肆破坏自然环境，要追求全面可持续发展。

2.积极扩大地方税收入规模

随着我国经济的不断发展和建立现代财政制度的要求，对中央与地方财权与事权的划分标准也越来越严格，目前我国地方政府承担了更多的支出责任，导致地方政府财政预算入不敷出，高度依赖中央的转移支付，进而引发了地方政府“土地财政”、炒房、政府官员创租抽租寻租等现象，不仅削弱了地方财政的自主性和稳定性，也不利于区域财力均衡的实现。因此应积极扩大地方税收入规模，规范地方财政收入，进而促进区域财力均衡。首先可以扩大央地共享税中地方的共享比例，一方面可以增加地方税收收入，另一方面也可以避免地方政府过于关注各自区域内的企业发展，从而引发地方政府的恶性竞争等问题。另外，地方政府应根据各自区域的资源优势和特点，积极开源，找寻新的征税项目。最后，地方政府应提高地方税在地方财政收入中的地位，遏制对中央转移支付、土地财政等非税收入的过度依赖，同时规范政府行为，避免官员创租抽租寻租和腐败等问题。

3.因地制宜，适度分散税权

完善地方税体系还应结合我国国情，与我国的政治体制相适应，建立中央集权与地方适度分权相结合的模式。在将地方税体系法制化的前提下，适度赋予地方政府税收立法权、税收征收管理权和税收收益权，可以在统一的税法的范围内给予地方政府更大的执法选择权。我国区域发展存在很大的差异，在税权的配置上也应根据地方的禀赋差异、区域经济发展进行动态协调，给予地方更多的决定权。另外，从国际经验上来看，各国中央与地方政府之间的财权和事权划分都很清晰和科学，我国也应加快科学匹配中央与地方政府的财权和事权，分散税权的同时加强管控和监督，实现权利与义务对等。

4.提升地方税征管水平，增加透明度

健全和完善地方税体系，不仅要考虑主体税种的定位和适度分散税权问题，还涉及税收征管效率和征税服务质量问题。我国地方税体系中，由于专享税存在“小、难、散”的问题，导致税收征管力度小、效率低，征税服务质量差，可能会引发纳税人的逆向选择和道德风险，因此亟需构建一套公开、透明、高效、系统的税收征管体系，加大社会监督的力度，增加公民参与监督的途径，征税机关和纳税主体双向监督以提高税收征管效率，进而提升征税服务质量，使得地方主体税种的征收效率最大化。

作者:冯蕾 王月欣 单位:中央民族大学经济学院 中央民族大学