地方税若干基本问题探思

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地方税因与地方财政收入密切相关而受到理论界、实务界的广泛关注，各方对一些基础性、关键性问题的看法可谓见仁见智。本文对此进行探讨。

一、地方税是税收概念，更具有财政分配属性

长期以来，大多数国家实行多税种、多环节的复合税制。为便于管理、分析，需从不同角度对各种税收进行分类，具体方法有多种。如：按课税对象分为流转税、收益税（所得税）、财产行为（目的）税、环境资源税；按税负可否“转嫁”分为直接税、间接税；按征管部门分为工商税(税务机关征收，含曾作为农税管理的耕地占用税、契税）、关税（海关征收，含船舶吨税）；按收入归属分为中央税、地方税，地域面积较大、存在多级地方政府的国家一般还设中央与地方共享税。从上述分类方法看，地方税与其说是税收范畴,是处理政府与纳税人关系的“初次分配”，不如说是不同层级政府财力（税收收入）分配的重要基础，财政分配色彩更浓、“再分配”的特征更为明显。

二、此“地方”税非彼“地方”税

不同政体、语境下的“地方”涵义不同，并进而影响对“地方”税的认识乃至政策制定。一国的税制与其国体、文化密切相关，我国的“地方”泛指“中央”以下的各个层级。预算法规定：设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。也就是说,我国的“地方”预算包括省、市、县、乡四级。而从国外情况看，“地方”的涵义与我国不同。如：联邦制的美国，政体上分为联邦、州、地方三级，上述“地方”并不包括州，而是州以下的层级，既有纽约等人口过千万的大都市，也包括人口数万、数千乃至数百的郡（县）、市、镇。单一制的日本，分为国家（中央）、都道府县、市町村三级。相应地，美国有联邦税、州税、“地方”税，日本有国税（中央税）、都道府县税、市町村税（有时也将都道府县税、市町村税统称地方税）。而我国的“地方税”，泛指省、市、县、乡相关税收。因此，在借鉴国际做法时，不宜简单地、笼统地借用“地方”或“地方税”的概念，而需具体问题具体分析。

三、“纯”、“准”地方税与不同形式的共享税

划分中央税、地方税是妥善处理中央地方财政关系、调动地方组织税收收入积极性的需要,一般需兼顾收入适当集中于中央（联邦）、满足宏观调控需要、充分考虑税基流动性、适当降低征纳成本等多种因素设定。同时，在设有共享税的国家间，具体的共享形式也不尽一致。有的采用同源共享，如美国联邦，大部分州、“地方”各自征收个人所得税（可适当抵扣税款），日本的都道府县民税、事业税、市町村民税与国税中的法人税、个人所得税虽然名称有异，但性质类似。有的采用按比例分率共享，如我国的增值税、企业所得税、个人所得税。有的采用分品目共享，如我国的印花税，对证券交易征收的印花税归中央，其它归地方；资源税（不含正在试点的水资源税，下同），对开采海洋石油征收的资源税归中央，其它归地方；城市维护建设税，对中国人民银行、工商银行等总行，人保、人寿等总公司征收的城市维护建设税归中央，其它归地方。我国目前18个税种中，收入完全归属于地方的有房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、车船税、耕地占用税、烟叶税、环境保护税等8个（统称“纯”地方税）；分品目共享、收入主要或部分归属于地方的税种有资源税、城市维护建设税、印花税等3个，通常也称为地方税（统称“准”地方税）。静态测算（不考虑税收收入返还等体制性因素），2018年全国纯、准地方税收入分别为19060亿元、7692亿元（不含对证券交易征收的印花税，下同），地方按比例分享的增值税、企业所得税、个人所得税50444亿元,合计77196亿元，占全部税收收入的49.36%，其中纯/准地方税、共享税地方分享收入占比分别为17.10%、32.26%。2015年（“营改增”全面实施的前一年）全国纯、准地方税（含营业税;环境保护税尚未开征）收入分别为14777亿元、25123亿元，地方按比例分享的增值税、企业所得税、个人所得税22078亿元,合计61978亿元，占全部税收收入的49.61%，其中纯/准地方税、共享税地方分享收入占比分别为32.03%、17.58%。从上述数据看，纯、准地方税的个数虽然较多（11个），但收入规模不大。如加上共享税地方分享收入，占全国税收收入的比重基本相同，但结构发生了较大变化，主要是由于“营改增”后对增值税中央、地方分享比例作了较大调整。

四、地方税主体税种与地方主要税收收入

地方税由具有不同功能的多个税种组成，进而形成地方税体系。在地方税体系中，税种有“主”有“次”，而衡量主与次的标准主要是收入规模的大与小。从狭义、字面意义上看，构成地方税体系的应是纯地方税，或加上准地方税。对于多级地方财政而言，地方财政收入来源具有多元化特征，既包括纯、准地方税，也包括来自共享税的分享收入，以及一般性、专项转移支付、非税收入等，我国还有对下级财政的税收收入返还。受共享税分享方式、比例等因素影响，在研究构建我国地方税体系，或称之为地方税收收入体系过程中，往往会专注于纯、准地方税，并对其中的“主体税种”孜孜以求，而忽略共享税地方分享收入在地方财政中的重要性，加之“地方”、地方税涵义在不同语境下容易混淆、我国有四级地方财政、不同层级政府事权划分尚需完善等，对于设定各级地方税“主体税种”确属理论性、现实性“难题”。换言之，确立地方税“主体税种”很重要，同时又很难“寻找”到既符合税收内在属性、负外部性较弱，又具有一定收入规模的税种，特别是在“营改增”全面推开前后，营业税这一地方税“主体税种”的“缺失”引起了热议和困扰，有关地方税主体税种的观点也较多。如认为“物业税”/房产税是构建地方税主体税种的方向;将城市维护建设税这一特定目的税、附加税改造为地方税主体税种，等等。这些观点要么忽视了我国存在多级地方财政且事权不尽规范等现实，要么忽视了税收处理政府与纳税人关系“初次分配”的基本属性。总的看，为不同层级地方财政设立一个或几个主体税种（营业税也曾在不同层级地方财政间分享），从税收内在属性及国内外的实践看是不现实的。我国一直有地方税体系的提法，而很少提及共享税体系、中央税体系，这也在一定程度上表明构建地方税体系的必要与难度。目前，增值税、企业所得税、个人所得税收入是我国税收收入的主体，且分别按5：5、6：4、6：4在中央、地方间分享。从前述测算情况看，2018年地方分享的上述三税收入约是纯、准地方税收入的两倍。因此，从纯、准地方税及我国多级地方财政的现实看，“地方主要税收收入”比地方税“主体税种”更准确；构建“地方税收收入体系”也比“地方税体系”更具操作性。一是主要共享税——增值税、企业所得税、个人所得税制度的不断完善，会相应提升各层级地方税收收入的规范性、成长性。从降低征纳成本、提高征收效率看，也无必要效仿美国等国家做法，将相关税种由按比例、分率共享调整为按税源分税种共享，以人为“再造”一些“主体税种”。二是纯、准地方税中部分税种，如房（地）产税改革的适时推进，可逐步为地方财政，主要是基层财政提供更为持续、稳固的税源。三是国内外科技进步、税收环境的变化，可能会带来相关制度、政策的调整。譬如，在电子商务、数字经济飞速发展的形势下，增值税、企业所得税、个人所得税税基流动性日益增强，加大跨境、跨区域税收协调、完善收入分享制度势在必行；耕地占用税、环境保护税等税种属于调控性税种，前者一度为共享税，后者的前身——排污费收入也曾在中央、地方间分享，这类税种从属性而非收入规模的角度看，是否长期适宜作为纯的地方税，也是需要深入探讨的问题。此外，有必要适时协调共享税、附加税以及地方税收与相关收费的关系，对地方收入体系作结构性调整。

作者:徐茂蓝 单位:中国农业发展银行财务会计部河南财经政法大学金融学院