优化地方税体系探思

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摘要：随着原本地方税体系的第一大税种——营业税的取消，我国地方税体系亟待优化。从我国目前的地方税体系结构来看，地方税收收入总体规模较小且增长速度相对缓慢，不利于地方政府履行各项职能。从短期来看，地方税体系的优化要侧重于收入层面：房地产税难以开征并承担地方税主体税种的职责，可以通过改造增值税和消费税来保证地方政府的财政需求；但从长期来看，还要注重地方政府的治理层面，强化地方的税收治理能力。

关键词：地方税；地方税体系；主体税种

地方税是相对于中央税而言的，实际是按政府层级对税收进行划分，主要是指：税收收入归属权及税收立法权都归属于地方。而地方税体系，就是包含多种地方税的一个税收系统。该体系包括两大部分，一是主体税种，可能有一个或多个；二是其他辅助税种，可以是地方独享税也可以是中央和地方共享税。按照上述定义，我国现行的地方税体系是不健全的。随着“营改增”的全面推行，营业税这一原本的地方税体系主体税种已经退出历史舞台，同时也给地方带来了1.5万亿到2万亿的税收收入损失。地方财力不足，使原本税收功能就弱的地方税体系雪上加霜。短期来看，地方税体系的优化应侧重于筹集财政收入。

一、我国地方税体系的现状

我国现行的地方税体系包含14个税种，按照税收收入的划分可分为两大类：在中央和地方分享税收收入的税种中，地方分享增值税（不含进口环节由海关代征的部分）税收收入的50%；企业所得税（除中国铁路总公司以及各银行总行和海洋石油企业缴纳的部分）和个人所得税（储蓄存款利息所得的个人所得税除外）的地方分享比例均为40%。其余税种中：资源税——除去海洋石油企业缴纳的部分归地方政府；城市维护建设税——除了中国铁路总公司、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归地方政府；印花税——除证券交易印花税，其他部分归地方政府。可以看出，在“营改增”之前，营业税毫无疑问地承担着地方税主体税种的职责，每年为地方税税收收入贡献30%左右。而“营改增”之后，营业税退出历史舞台，地方分享到的国内增值税在地方税收收入中的占比开始上升，由原来的15%跃至40%；同时，企业所得税和个人所得税分享收入所占比重也有所上升但上升幅度较小；其他地方税虽税种繁多但规模普遍较小，且“营改增”前后变化幅度不大。总的来说，目前地方税税收收入中，仅共享税（增值税、企业所得税和个人所得税）的地方分享部分就达到了地方税收收入的60%左右，已然成为地方税收收入的半壁江山。与此同时，随着近些年来减税降费地不断深入推行，地方政府财政支出压力加大，相对零散的地方税又难以满足地方经常性支出的需求，可能会催生“土地财政”、地方政府债务风险等一系列问题。因此，优化我国的地方税体系成为当前亟待解决的问题。然而地方税体系的优化是一个复杂而持续的过程，需要不断根据实际情况调整至当前的相对最优。目前优化地方税体系的短期目标应侧重于合理分配中央和地方之间的税收收入，以此来保障地方政府的财力。

二、优化我国地方税体系的思考

为达到筹集财政收入的短期优化目标，需要注意的有两点：一是要跳出必须尽快开征房地产税为地方税主体税种的误区；二是要将目光放在增值税和消费税上，通过改造增值税和消费税来为地方筹集收入。

（一）短期内不应局限于开征房地产税为主体税种

地方税主体税种应该对地方税体系的发展起到导向作用，能够长期稳定地为地方财政收入做出较大贡献并调控地方的经济发展；并且具有税基广且稳定、税收规模大、地方征管效率较高、符合受益原则等特点。按照上述标准，目前并没有地方税税种能够担起主体税种的重担，除共享税外，当前的地方税种过于零散，筹集的收入在地方政府所有收入中占比较小，难以作为地方税主体税种。目前，被认为最有可能成为地方税主体税种的是房地产税。我国目前与房地产有关的税种有：房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税，按过去几年的数据，这几项税种的税收收入加起来可达地方税收收入的23%左右；而且房地产税的税基稳定并符合受益原则。然而从短期来看，房地产税难以承担主体税种的职责。原因主要有以下两点：一方面，如果不开征房地产税而维持目前的制度，现有的房产税等税种难以维持地方财政收入的持续；如果不调整房地产税体系而直接开征房地产税，会造成重复征税、税收负担进一步增加等问题；即使对房地产税收制度进行彻底的改革，调整现行房地产税体系，与之相关的税收收入大概也只能维持目前水平，而不会大幅增加。另一方面，房地产税收制度的方案设计也面临重重困难，主要是难以进行价值评估：我国目前的房地产登记制度不健全、专业化的评估机构发展严重失衡、隐匿及转移财产的现象屡见不鲜。此外，在居民自有住房如何界定、是否在保有环节征税、如何处理土地出让金等方面，众多学者也尚未达成共识。

（二）改造增值税为中央税、消费税为共享税并开征零售税

一是增值税：为确保地方既有财力不变，增值税的央地分享比例在“营改增”后由原来的25%提高到了50%。虽然这一定程度上减轻了地方压力，调动了地方积极性，但从长远来看，将增值税继续作为共享税会加剧地区之间的增值税返还竞争，扰乱市场资源配置。所以，我国需要改造现行增值税，不再将其作为共享税而是完全划分为中央税。具体的改造思路是：增值税的征收环节不要延伸至零售环节，即在零售环节之前,仍然征收增值税但要将其收入全部归于中央；在零售环节之后，不再征收增值税，而是按商品的价格征收零售税,并将其收入全部归于地方。这样改造增值税带来的好处主要有三点:首先，如果将零售环节之前的增值税全额划分为中央税，会减少地方政府为吸引税源而盲目鼓励扩大地方工业投资的行为；其次，可以减轻地区间的返还税收竞争，从而缩小地区间的财力差距，有助于各地区的均衡发展；最后，有助于转变地方政府的执政理念，促使地方政府从注重为生产者服务向为消费者服务转变。二是消费税：我国消费税收入规模可观，2018年我国消费税收入达到10631.75亿元，为地方政府筹集财政收入做出了较大贡献。但值得注意的是，消费税不宜全部划归地方。因为消费税与增值税是互相配合发挥作用的，其中增值税崇尚中性所以调节功能相对较弱；而消费税发挥了重要的调节功能。如果将消费税完全划归地方，中央会失去一个重要的税收调节工具；而如果将其作为共享税，则可以在为地方政府筹集财政收入、调动地方积极性的同时充分发挥调节作用，提高资源配置的有效性。改造的具体思路是：首先，考虑到消费税的调节功能，生产过程中的大部分消费税还是由中央集中征收，尤其是对特定产品，如成品油、白酒和卷烟征收的消费税。特别的是，对于白酒的消费税，归属中央的仅包括在生产环节按比例征收的部分，而地方可以在零售环节对白酒征收定额消费税，收入归地方；对于卷烟的消费税，归属中央的也仅包括在生产环节按比例税率征收的消费税，而在批发环节征收的比例税以及在生产环节征收的定额税，收入归地方。其次，可以将小汽车的消费税与车辆购置税整合，不再在生产环节对其征收消费税，而是按零售价格在零售环节以比例税率对小汽车征收消费税，收入归地方；最后，随着地方征管水平的提高，由地方统一在零售环节征收其余产品的消费税也是可行的，同时可以适当调整地方征收的消费税税率。最后需要指出的是，上述改革方案都侧重于短期内为地方政府筹集财政收入，然而无论是改造增值税还是消费税，甚至是开征房地产税，可能都无法完全取代原来的营业税在地方税体系中的地位。要优化我国的地方税体系，从长期来看，筹集财政收入的目标和地方政府权力目标要并重。即长期目标应当是，在满足地方财政需求的同时，提升地方政府的治理能力，使地方政府在本地区内达到一定程度的税收自治。这不仅需要将税收管理权限适当下放至地方政府，也需要完善相关配套措施，完善中央对地方的转移支付制度。

参考文献：

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[2]李新恒.地方税体系中的主体税种选择——几种方案的比较分析[J].地方财政研究,2019(04).

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[4]郭庆旺，吕冰洋.地方税系建设论纲：兼论零售税的开征[J].税务研究，2013（11）.

作者:张瑞洋 单位:河北经贸大学