国际经验下地方税体系构建探究

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【摘要】2019年政府工作报告把“健全地方税体系，稳步推进房产税立法”作为深化改革的几个重点领域之一。本文从我国地方税体系的现状出发，从国际经验借鉴的视角分析了部分国家地方税体系的构建及对我国的启示，提出了合理划分共享税，明确地方税主体税种、建立适应我国国情税权适度分散的地方税体系、完善政府转移支付制度，多元保障地方政府收入的政策建议。

【关键词】地方税体系构建；国际视角；借鉴

一、我国地方税体系的现状

地方税体系是分税制财政管理体制的重要组成部分，也是税制改革的重要内容。地方税是相对于中央税而言的，在分税制改革中，将所有的税种划分为了中央税、地方税和中央地方共享税，中央与地方有了各自的税收收入支配权。关于地方税的内涵，学术界有宽口径和窄口径两种划分方法。窄口径是从税种划分的角度，认为分税制改革中税收征收管理权和税收收入权都属于地方的专享税称为地方税。宽口径是从税收的收入支配权角度，认为地方税包括地方专享税和中央地方共享税中分享给地方的部分。地方税体系由地方税种、收入规模、税权划分和征收管理四部分组成。在我国目前的地方税体系中，地方税种主要包括房产税、城镇土地使用税、车船税，契税、耕地占用税、土地增值税、环境保护税和烟叶税。在收入规模上，由于地方税大多税基小、税源分散、征管难度大，我国地方税的收入规模偏小。在税权划分上，我国税法的立法权集中于中央政府，地方政府没有立法权，仅拥有部分的税收优惠减免权及税率的小幅选择权。在征收管理上，分税制分设国、地税两套征收管理机构，地方税的征收管理权归地方，随着2018年国地税的合并，构建了统一的税收征管体系和纳税服务体系。“营改增”后，随着营业税退出税收历史舞台，地方税收收入缺失了收入占比最大的主体税种，影响了地方政府的税源。随着供给侧结构性改革的进一步深入，产业结构升级调整、经济结构的转型升级以及大规模的减税降费政策的实施，地方政府财政收支矛盾突出，构建完善的地方税体系势在必行。一方面，完善规范的地方税体系可以优化地方的营商环境，构建更加公平、透明的制度环境，推动经济结构的改革和高质量的经济发展。另一方面，完善的地方税体系有利于提升地方政府的治理能力，发挥税收对地方经济的宏观调控功能，减轻区域经济发展的不均衡及税源分布的差异，推动区域经济协调发展。

二、国外地方税体系的构建

（一）部分国家的地方税体系

1.美国的地方税体系

美国的政治体制为联邦制，分为联邦、州、地方三级政府。联邦政府和州政府分享权力，其中联邦政府负责国防、外交、财政等，州政府则负责本区域内地方公共产品和服务的提供，如社会福利、教育、卫生、治安等。州政府在自己的权力范围内享有最高权力，有很大的自主性。各州在不违背宪法的基础上，可以制订自己的法律。因此与联邦制相对应的是联邦政府和州政府各自独立的税收体系。联邦政府拥有联邦税的立法税、征管权，联邦税的全部税收收入的支配权也属于联邦政府，不直接分享给州及地方政府。州政府拥有独立的税收立法权，可以在不违背宪法和法律的基础上制订地方税法，包括税种、税率、征税范围等的确定、税收的征收管理权，相应的税收收入的支配权也属于州及地方政府。联邦税主要包括联邦个人所得税、联邦社会保障税、联邦公司所得税、联邦消费税、关税、联邦遗产与赠与税等，其中个人所得税和社会保障税是联邦税收收入的主要来源，个人所得税大约占到联邦税收收入的60%以上。州税主要包括州销售税、州公司所得税、州个人所得税等，其中以销售税、财产税为主体，但各州存在一定的差异。地方政府税主要有地方销售税、消费税、个人所得税、公司所得税和社会保障税等，所占的比重均比较小。美国的地方税以财产税为主体，既有直接税，也有间接税，各税种既存在于中央税中也存在于地方税种。相同的税基可能涉及不同税种、不同层级的税收，有一定的交叉和重叠。其特点是地方政府的财权和事权都很清晰，地方税收收入稳定，地方政府有很高的积极性，但是税权很分散，不利于中央政府统一的宏观调控政策的实施。

2.法国的地方税体系

法国在政治体制上属于单一制国家，法国的地方政府分为三个层级，分别是大区、省、市镇，宪法确定了税收制度的地位。适应于单一制政治体制，法国的税收立法权、征收管理权都集中于中央政府，地方政府只拥有有限的税率调整及税收减免权。税收收入的支配权集中于中央政府，地方税也统一上交中央，由中央政府对地方政府进行税收返还。法国的税收体系中没有中央地方共享税，地方的财政收入由中央财政通过转移支付、各种补助进行拨付。作为世界上最早征收增值税的国家，法国的税收制度非常完备，税种繁多，税制也较为复杂。开设的中央税种有增值税、消费税、个人所得税、公司所得税、遗产税、关税等。开设的地方税种有土地税、居住税、营业税。在法国的税收收入中，增值税占比最大，达到税收收入的45%左右。法国的税收体系的特点是间接税为主，财权集中于中央政府，有利于统一的宏观调控，但是地方政府财政主要依赖于中央政府，影响地方政府的积极性。

3.日本的地方税体系

日本在政治体制上属于单一制国家，地方政府分为都府道县和市町村两级，实行地方自治。在税法体系上，日本的税收体系分为中央税和地方税两级，中央征收的税种称为国税，都道府县和市町村征收的税种称为地方税。税收的立法权集中在中央政府，地方政府拥有地方税的课税选择权和法定地方税的税率的选择权，同时地方政府可以在《地方税法》规定的税目之外课证法外税。在税种结构上，中央税包括个人所得税、消费税、法人税、遗产继承税、赠与税等。地方税包括个人居民税和个人事业税、法人居民税和法人事业税、地方消费税、固定资产税等。日本的税收体系的特点是税权适度分散，中央统一立法权与地方财政自主权相结合，地方财政收入稳定，但是征管效率不高。

4.英国的地方税体系

英国也属于单一制政治体制的国家，英国地方政府构成较为复杂，大部分分为郡和地区两级，两者之间不存在行政隶属关系。在税法体系上，英国的税法体系分为国税和地方税，税收的立法权、征收管理权和收入分配权高度集中于中央政府，地方税占全国税收收入的10%左右，属于地方财政收入。中央税主要有个人所得税、公司所得税、资本利得税、资本转移税、土地开发税、石油税、遗产税及赠与税、增值税、关税、消费税和印花税等。地方税主要是家庭房产税，地方政府每年根据中央政府确定的开支限度规定房产税的税率。英国的地方税体系的特点是税权高度集中，事权与财权也集中于中央政府，地方政府仅有有限的税率调整和税收减免权。地方的财政收入主要依赖于中央政府的税收返还和政府补助，自主性较差。

（二）对我国的启示

1.税权配置方面

由于各国的政治体制的不同，各国的地方税体系也存在很大的差异。在税权配置方面，单一制国家由于中央集权制的影响，税权也变现为高度集中，如法国、英国，税收的立法权、征收管理权和收入支配权大多集中在中央，相应的事权也大部分集中于中央，地方政府自主权比较差，地方财政收入高度依赖于中央政府，好处是中央政府的宏观调控政策便于推行和实施，调控权限比较大，缺点是地方政府财力不稳定，不利于提供地方公共产品和公共服务。也有部分单一制国家，税权适度集中，如日本，税收的立法权和征收管理权大部分集中在中央，地方政府拥有法外课税的选择权，对地方政府来说，有了一定的灵活性，地方政府可根据自身的事权和财力的情况来决定是否进行法外课税。联邦制国家的税权配置，与其政治体制也是相适应的，税权较为分散，如美国，税收的立法权、征收管理权和收入分配权根据行政权力的不同分散在三个层级的地方政府，地方政府财力稳定，能够充分满足地区内的公共需要，中央政府的宏观调控能力受到一定的影响。

2.税种设置及收入规模方面

在税种设置方面，大部分的国家都设置了直接税和间接税两大类，其中部分国家的地方税以直接税为主体，如美国，直接税表现为以所得税和财产税为税收收入的主要组成部分。部分国家的地方税以间接税为主。总体来看，各国都有相对独立的地方税体系，有明确的地方主体税种设置。在收入规模上，联邦制国家的地方税收收入规模较大且稳定，单一制国家的地方税收收入大多占比较小，地方财力主要依靠中央财政的税收返还、政府补助等形式。

三、借鉴国际经验，完善我国地方税体系的思路

（一）合理划分共享税，明确地方税主体税种

“营改增”后，我国的地方税体系存在着缺乏主体税种，收入规模偏小的问题。目前增值税、企业所得税、个人所得税都属于中央地方共享税，其中增值税和企业所得税是我国税收收入中占比最大的两个税种，可以说我国进入了大共享税时代。共享税将部分财力配置到地方，对于稳定地方政府的财政收入有非常重要的作用。因此在共享税的划分上，应以当前的税制改革为契机，合理划分中央与地方政府之间的分享比例，调动中央和地方两个积极性，使之与中央政府和地方政府的事权相匹配，缓解地方政府财政收支的矛盾，稳定地方政府的税收收入预期，满足地方性公共物品提供及经济建设的需要。同时，明确地方税收收入体系的税种构成及主体税种，将与地方密切相关的、存在资源禀赋的、征管存在便利性的相关税种划归地方，如加快房产税的立法及改革，将现存税种中与房地产相关的土地增值税、房产税、契税、土地使用税等立法改革成为房地产税，然后划归地方。也可以将消费税中的部分划归地方，如在零售环节征收的消费税，也是一种思路。通过合理划分共享税，明确地方税主体税种，实现央地财力关系协调。

（二）建立适应我国国情的、税权

适度分散的地方税体系建立适合中国国情的、与我国的政治体制相适应的地方税体系，中央集权与地方适度分权相结合的模式。一是将地方税体系以法制化的形式固定下来，适度赋予地方政府税收立法权、征收管理权和收入支配权，可以在统一的税法的范围内给予地方政府更大的执法选择权，我国幅员辽阔，不同地区存在很大的差异，在税权的配置上也应根据地方的禀赋差异、区域经济发展来协调。同时可以随着经济发展进行动态微调，保证税法制度的连贯性和稳定性。二是从国际经验上来看，主要发达国家的地方税体系中中央政府与地方政府之间的事权划分都非常清晰，科学合理划分事权能够实现中央政府与地方政府财权与事权的匹配。三是合理确定地方税收入的规模，与地方的区域经济发展水平、历史传统相适应。

（三）完善政府转移支付制度，多元保障地方政府收入

在中央政府与地方政府财权与事权明确划分的基础上，完善政府转移支付制度。根据地方的事权及支出责任的范围，针对地方政府财力缺口进行一定额度的转移支付。因此专职支付制度的完善一定是建立在财权与事权明确划分的基础上，由中央财政转移给地方财政的此缺口的部分。建立纵向转移支付与横向政府间的转移支付相结合的模式，多元保障地方政府收入。加快转移支付制度的法制化进程，将转移支付制度涉及内容及形式从法律层面予以规范和约束，减少转移支付的随意性，并对转移支付结果进行科学严谨的评价与监督。通过完善政府转移支付制度，多元保障地方政府收入，更好地发挥地方政府地职能，有效提供公共产品和服务，引导推动区域经济的发展。

参考文献：

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[2]李华.地方税的内涵与我国地方税体系改革路径[J].财政研究,2018(7).

[3]周慧.地方税体系的理论基础和国际经验[J].湖南税务高等专科学校学报,2018(6).

[4]青岛市地方税务局课题组.地方税体系建设的国际比较与借鉴[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报,2016(2).

作者:丁春玲 单位:北京经济管理职业学院