新形势下地方税体系重构问题浅析

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摘要：新的经济形势下我国正面临着诸多新矛盾、新问题，现行的地方税体系中的一些缺点、不足以及局限性也逐渐显露出来，党的十九大报告以及党的十八届三中全会都提出了健全地方税体系以及深化财税体制改革的任务。本文在阐释地方税体系内涵的基础上，结合我国地方税体系现状，分析了我国地方税体系存在地方税收立法权缺失、地方政府税收收入与支出不匹配和地方税收征管效率不高三点问题，并相应提出了适当授予地方税收立法权、扩大地方税收收入比重和强化地方税征收管理的对策建议。

关键词：地方税；地方税体系；税收立法权；税收收入；税收征管

一、地方税体系的内涵

（一）地方税的内涵

地方税是“中央税”的对称，是指由地方政府负责征收的税，属于地方财政固定收入。目前，不同学者对于地方税的界定有很多的不一致，但也有一部分共同之处，诸如，在地方税的判定标准方面，一般要考虑以下五个因素：税收的立法权是否归地方；税基的确定权是否归地方；税率的确定权是否归地方；税收的征收管理权是否归地方；税收收入的最终支配权是否归地方。

（二）地方税体系的内涵

地方税体系是国家税收体系的重要组成部分，是有关地方税征收管理运行过程的一个相互联系的有机整体。从狭义上来说，是指国家以及地方政府共同制定的地方税税种所构成的有机整体，主要内容就是地方税税种结构；而从广义上来说，是指国家以及地方政府有关地方税的制定、实施、调整和监管等活动的有机整体，主要包括地方税税种结构、税收法规和税收征管等。

二、地方税体系的现状

（一）税收立法权划分现状

如表1所示，可以清晰地看出目前在我国，全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署这几个主要部门掌管着税法和税收政策的制定，其分工也各有不同，地方人大及常委会没有权力去参与地方税的立法，可以说地方政府在税收立法权方面基本上处于无权状态。

（二）地方政府税收收入现状

我国的税收收入按照税种可以分为中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府与地方政府共享收入。具体划分如下：消费税、车辆购置税、关税、海关代征进口环节的增值税和消费税都属于中央政府固定收入。城镇土地使用税、土地增值税、印花税（证券交易印花税归中央）、耕地占用税、资源税（海洋石油企业所缴归中央）、房产税、车船税、城市维护建设税（铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央）、契税、环境保护税、烟叶税属于地方政府固定收入。中央地方共享税收入有增值税、企业所得税、个人所得税。其中,中央政府与地方政府对于增值税（不含进口环节由海关代征的部分）的共享比例为50%:50%；对于企业所得税来说，中国铁路总公司（原铁道部）、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府、其余部分中央与地方政府按60%和40%的比例分享、中央与地方政府对除储蓄存款利息所得的个人所得税以外部分按60%和40%的比例分享。之前作为地方主体税种的营业税收入约占地方税收入的30%，但在“营改增”之后，地方政府就随之缺失了这个主体税种，并且伴随着近几年财政收入难以有力增长的情况下，缺少主体税种的地方政府在财力方面就显得十分紧张，地方建设以及经济发展就受到了严重冲击。从表2、表3、图1可以看出，近几年来我国地方政府税收收入占比维持在48%左右，但地方政府和中央政府的财政支出悬殊，每年地方政府支出大约为中央政府支出的6到7倍，收支严重不平衡，2020年地方政府一般公共财政支出更是高达210492亿元。

三、地方税体系存在的问题

（一）地方税收立法权缺失

我国的税收立法权高度集中在中央，中央政权机关手中掌握着我国的税收立法权以及税收政策的制定，地方政府在税收立法方面基本上属于无权状态。高度集中的税权管理虽然对确保国家财政和经济的长期稳定发展发挥了积极作用，但是，税收权力的高度集中就限制并束缚了地方政府调控地区经济发展和增加收入的主动性和积极性，不利于地方政府合理地配置资源，在一定程度上阻碍了地区的发展，进而不利于我国全面发展。全面“营改增”之后，中央与地方政府税收立法权的划分失衡的问题所带来的影响进一步显现，地方政府缺失相应的税收立法权，就缺乏法律手段来提供财政保障，只能通过运用行政手段强化征收，以费代税弥补财政收支缺口，严重破坏了地方税收法律秩序。

（二）地方政府税收收入与支出不匹配

近年来，为顺应我国经济社会的发展趋势，我国在重构地方税体系方面的改革从未止步，并相应地取得了一定的成效，但其中的不足也显现出来，地方政府税收收入与支出不匹配是其中一个十分重要的问题，不容忽视。在我国，中央政府拥有52%的财权，与之相对应的是30%的事权；而享有48%财权的地方政府却要承担70%的事权。在税收收入方面，中央政府收入约占税收总额的55%～60%，省级政府收入、县级政府收入分别保持在22%以及20%左右，由此对比可以看出，地方政府税收收入占比略低、收支差额较大。以消费税为例，作为中央税，从开征到现在一直都属于中央政府固定收入，征收主权属于中央政府，相应的消费税收益也归属于中央，但是作为消费税的纳税人，他们所享受到的相关服务主要都是由地方政府所提供，但地方政府却没有取得相应的收益，由此可以看出中央与地方政府存在着严重的事权和税权不匹配的问题。此外，成品油的污染造成地方环境恶化，但相关的消费税收益不划归于地方反倒是归属于中央政府，这使得地方政府对于征收消费税付出了相应的征收成本，却不能参与消费税收入共享，而长期如此便丧志了征收热情和降低了征管效率，还会严重阻碍地方经济发展，并因此产生如乱收费、偷漏税等不良现象，进而难以有效发挥促进经济稳定的作用。

（三）地方税收征管效率不高

征管效率低是目前我国地方税体系存在的一个重要问题，主要体现在征管水平低和偷漏税行为频出两个方面。首先，在“金税三期”全面实施，“金税四期”初步实行的背景下，税收征管水平低，面临着信息化的巨大的挑战，经济不发达以及基层税务机关基础设施建设落后的地区，对全面推行税务信息化造成了一定了阻碍。其次，我国的偷漏税现象依旧不能得到有效的抑制，年税收流失额很大，涉及各行各业，例如，2021年10月，上海市税务局第一稽查局核查公布了演员郑某偷逃税的案件，偷漏税金额高达7000万元，再加上偷逃的税金、滞纳金以及相应的罚款合计高达2.99亿元。此外，地方政府财力缺乏，导致以费代税现象频发，高昂的收费致使企业无力承担，随之就会导致一系列的偷漏税现象，不利于地区长期良性发展。

四、地方税体系的优化建议

（一）适当授予地方税收立法权

1.赋予地方适度的税率、税收减免权

无论是中央税还是地方税，税种的开征权应归属于中央，但由于各地的经济发展水平不一致，区域之间差异大，如果税率、计税依据等由中央统一安排，整齐划一地去实施，就无法照顾到不同地方的实际需要。对于全国统一开征且对中央宏观调控没有影响的地方性税种，在中央统一立法的前提下，针对税率、税收优惠、税收减免先由中央规定一个合适的幅度区间，然后再由中央规定税率和税基的上下限度，允许地方在中央规定的弹性空间范围内，结合当地实际状况自主选择适用的税率，留给地方一定选择权和调整权。一方面，不但可以维护中央的统一性和权威性,使得不同地域之间的差距不至于过大，另一方面可以满足地方上的需要，赋予其一定程度的自由空间，更好地发展地方经济。

2.出台相关法律明确税收立法权

依法治国是我国重要的战略，要进一步实现依法治国，那么就需要实现税收领域的法治化，其前提就是将税收写入宪法。但是，目前宪法当中并没有税收相关的法律规定，我国税收制度在宪法上是缺失的，因此需要法律来加以规定。税收领域的法律体系并不完全，尚未形成比较统一的税法体系。《税收基本法》针对的就是有关税收的各种事项，其稳定性极强，能够对税收内部各种问题予以规定，包括税收实体内容和程序内容，央地各自的事权和支出责任、税收立法权划分的原则以及权限、约束条件等。所以针对目前我国税收领域法律的缺失，应尽快出台《税收基本法》，实现依法治税，进而实现依法治国。

3.加强地方税收立法权的监督机制

法治的精神并不仅仅是立法的时候需要遵循法治，更为关键的在于法律可以得到规范的应用和实施，由此才能做到良法善治。对于税收方面的立法权配置，一方面需要处理好中央以及地方的关系，另一方面需要对人大以及政府的关系予以协调。在授予地方政府权力时，地方政府基于自身利益的考量，会将利益的天平倾斜于本地区，可能会侵害其他地区的税收利益，造成税收之间的恶意竞争。为了对不同地区在税收方面的利益进行平衡，尽可能避免出现恶性竞争，对公民权益造成损害，中央在授予地方权力的同时需要予以严密的监督。

（二）增加地方税收收入比重

1.确立合适的主体税种

从1994年的分税制改革到后来的“营改增”进行，营业税自始至终一直都是地方税体系的一个十分重要的主体税种，其收入占比地方税收入高于30%，伴随着“营改增”全面进行，营业税退出了历史舞台，地方税收收入随之大规模减少。针对目前地方税收入占比低的问题，我们应该尽可能快地确定一个合适的地方主体税种，例如，即将开征的房地产税，由于其具备税基流动性较弱、税源分布广泛、很难导致各地方之间税收管辖权的争夺等特征，所以，非常适合当作一个地方的主体税种。

2.改变现有税种共享机制

为扩大地方政府税收收入，更好地构建地方税体系，应尽可能地稳固增值税的分享机制，同时进行消费税改革并将其加入这个共享体系。1994年以来，始终归属于共享税的增值税，在促进每个层级政府的财政收入、调动地方政府致力于发展各地区经济的积极性方面起到了极其重要的作用。从我国经济现实来看，在今后的一段时间内，还应该继续进行这种利用税收共享的方式去推动整体发展的激励机制。此外，还应考虑到后移消费税的征收环节并稳步下划地方，存量归中央，增量归地方，确保中央和地方在财力上保持一个稳定状态，进而扩大地方税收收入。

（三）强化地方税征收管理

1.提升地方税征管效率

要建立一个权责清晰、运行高效的税收征管体系就要很好地和大数据相结合，利用“5G”“人工智能”技术，使“以票控税”成功转变为“以数治税”，加强对税务相关信息的管理，同时构建税务信息共享平台，确保在收集税务信息方面的标准化和制度化；进一步严格规范税收征管流程，改善纳税人自主纳税的方式，确立共同的税收数据以及信息的采集范围及标准，使其原始数据符合相关的质量要求；为培养一批综合素质高的税务人员，加强对其相关技能的培训，使税务执法水平从各个方面得以提升。

2.严惩偷逃税违法行为

偷逃税会带来一系列严重危害，不仅会导致地方收入的缩减，还会带来非公平竞争和严重的负面影响，所以一定要对这个问题加以重视，对偷漏税的不良行为进行严厉的惩治。如加大对偷逃税行为的惩罚力度，增加因违反税收法律法规所付出的成本；加大税务稽查尤其是对重大案件的检查处罚力度；进一步改进税务人员的绩效考核制度；改善税收法治环境，向公民普及相关税法和纳税知识，提高居民的法制意识并调动其主动纳税的积极性。通过采取一系列措施使地方偷逃税率和地方收入流失率进一步降低。

作者:张丽鑫 单位:河北经贸大学财政税务学院