论负面清单管理下自贸区服务业开放度

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[摘要]在自贸试验区实行负面清单管理模式，是中国扩大对外开放的新路径，对中国深化经济体制改革具有重要意义。广东自贸区自设立以来，在扩大服务业开放和深化粤港澳合作方面取得了一定的成效，但仍存在服务业人才培养制度不完善等问题。基于2015年至2019年的四版负面清单，根据修正后的霍克曼频度指数法来测算广东自贸区服务业的开放程度及其变化，并结合实际情况，对广东自贸区服务业的进一步开放提出提高负面清单的制定技巧，加快服务业人才培养，进一步深化粤港澳合作等相关建议。

[关键词]广东自贸区；服务业开放度；负面清单；频度指数法

在全球产业结构升级的背景下，服务贸易正逐渐成为促进国际经济贸易增长的新驱动力，发展服务业能有效促进经济发展，提升地区竞争力水平[1]。“十四五”规划提出，要完善外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序扩大服务业对外开放。当前，中国服务业正处在全面开放的阶段，遵循国民待遇和最惠国待遇原则，给国外服务提供商提供平等的竞争机会，促进中国市场成为国际性市场。服务贸易自由化以及国内放松管制将有效地促进国内服务业的开放程度[2]。为此，中国在逐步减少服务贸易管制的同时，也在推动服务贸易自由化的发展。目前，中国正积极推进自由贸易试验区(简称自贸区)的建设，至2020年已批准设立18个自贸区，在自贸区内实行负面清单管理模式，进行单边开放试验，探索服务业对外开放的中国模式。作为第二批设立的自由贸易试验区，广东自贸区在服务业和对外发展方面，将充分发挥毗邻港澳优势，重点强调金融优势，以更好地吸引外资企业进行投资和推进跨境人民币的使用，有效促进广东自贸区服务业的开放[3]。

一、文献综述

负面清单管理模式是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。国内有很多学者对负面清单的模式进行了研究，龚柏华(2013)认为负面清单模式实际上是原则的例外，体现了“法无禁止即可为”的法理，它的实施标志着中国的外商投资管理方式发生了重要转变[4]。孙婵和肖湘(2014)则从经济、法律和政治三个角度阐述了负面清单制度对深化改革的深远意义[5]。也有学者针对负面清单模式的发展过程中存在的问题提出了建议,高凛(2017)认为负面清单模式的实施会提高政府的事中事后监管能力，并且提出要完善诚信体制和信息共享机制，必需实现监管主体的多元化[6]。施元红(2019)认为中国负面清单在透明度方面与国际标准相比还存在着差距，建议提高“制定前通知、制定中参与、制定后评估”三个阶段的透明度；与负面清单模式相配套的法制保障还不够健全，建议及时完善和调整其配套的政策和措施，做好相关开放领域的立法完善工作[7]。针对服务业开放度的测量主要由频度指数法、价格指标法和数量指标法这三种方法来测量国家或地区的服务贸易壁垒。霍克曼(2008)根据GATS中成员国的承诺情况，将承诺方式分为无限制、有保留的承诺和不作承诺三类[8]。盛斌(2002)首次运用频数法将中国服务贸易承诺减让表的具体承诺做出了评估和分析[9]。黄建忠、袁姗(2011)将开放/约束因子赋值细化为1、0.75、0.5、0.25和0共五个级别[10]。张皞(2017)运用频数法测度了中国区域服务贸易协定的开放度，并与其它国家和协定的开放度进行比较[11]。夏杰长和姚战琪(2018)将频数法的开放/约束因子赋值进一步细化成十个等级，测算了中国服务业开放40年来服务业分部门的开放度[12]。冯凯和李荣林(2019)用传统的霍克曼频度指数法，研究计算了上海自贸区自成立以来的服务业开放度及其变化[13]。数量指标法是在频度指数法的基础上建立起来的，通过建立计量经济模型来测量服务贸易壁垒。但由于服务贸易数据收集和处理的复杂性以及方法本身易造成较大误差的局限性，使得数量指标法少有学者使用。而价格指标法同样要建立计量经济模型，对数据要求比较高，相比起频度指数法客观性更强，比数量指标法的误差要少。综上，学者对服务业开放度测量的研究是十分丰富的，研究的方法和模式也在不断进行修正。但大多数的文献研究的是不同时期中国的服务业开放度，针对地区自由贸易试验区的研究较少，且主要以上海自贸区为研究对象。因此，本文以广东自贸区为研究对象，探讨其服务业的开放度是很有必要的。

二、广东自贸区的服务业发展现状

2014年12月，国务院决定设立广东自贸区，并设立三大片区：广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区片区。

(一)制度创新成效显著

制度改革和创新对于服务业开放意义重大，广东自贸区自挂牌运作5年来，一直以制度创新为核心，坚持大胆探索和自主创新，涌现出多项制度创新成果。截至2020年4月，广东自贸区在投资开放、贸易便利、金融创新等领域，累计形成了527项改革创新成果，202项制度创新案例，其中38项全国首创，6项成为全国最佳实践案例。其中，南沙新区片区累计形成658项制度创新成果，其中42项在全国复制推广，104项在全省复制推广；横琴新区片区累计形成440项制度创新成果，其中12项在全国复制推广，56项在全省复制推广；前海蛇口片区累计形成520项制度创新成果，其中50项在全国复制推广，36项在全省复制推广(见表1)。表12015-2020年广东三大片区累计制度创新情况单位：项资料来源：根据广东自贸区门户网站整理广东自贸区自成立以来，主要以投资便利化指数、贸易便利化指数和跨境金融指数对自贸区的对外开放和制度创新进行评估。2019年，广东自贸区的投资便利化指数得分为161.6分(以2014年为基期，指数为100分)，表明了自贸区获得政府的投资支持力度正在逐年地增加。2019年广东自贸区贸易便利化指数为107.25分(以2018年为基期)，同比提升7.25%，可见广东自贸区的口岸效率、通关环境、贸易成本和辐射带动效应也逐渐得到了提高。截至2019年，广东自贸区跨境金融指数达到6408.18点，同比增长14.47%，金融业逐步显现出聚集效应，广东自贸区的金融生态环境、跨境交易情况也逐渐得到了提升。这三大指数均从侧面反映了自贸区建设发展环境较好，与广东省自贸区的制度创新密不可分①。

(二)科技推动金融创新

科技发展推动金融创新，不仅依赖于良好的科技创新氛围，更离不开各自贸片区通过搭建平台和园区、完善基础设施及服务来推动金融与科技融合发展的举措。前海蛇口片区在深港青年梦工场搭建金融科技垂直孵化平台，以促进金融机构和科技创新企业间的合作，并且出台发布相应的优惠措施和补助政策，助力金融科技创新项目的发展。南沙新区片区建立粤港澳新型金融和科技创新企业孵化平台，构建金融、科技、产业一体化模式，推动南沙的金融创新。横琴新区片区继续完善基本配套设施及服务，建设推进科技与金融相融合的智慧金融产业园，并与海内外高校联合以推动横琴金融科技产业的发展。

三、广东自贸区服务业的开放度测算及分析

(一)服务业开放度赋值

本文采用霍克曼频度指数法对服务业开放度进行测量，结合参考文献[2]、[11]、[14]、对开放/约束因子的赋值方法，将承诺赋值进行细化(具体见表2)。根据不同服务部门的开放/约束因子和该部门的承诺数量，计算出霍克曼的三类覆盖率指标，如式(1)、(2)、(3)所示：平均承诺比=(有限制+无限制)的承诺数最大承诺数×100%(1)无限制承诺比=无限制承诺数最大承诺数×100%(2)平均覆盖率=开放/约束因子加权承诺数最大承诺数×100%(3)其中，开放/约束因子加权承诺数＝无限制的承诺数×1+限制较少的承诺数×0.75+限制适中的承诺数×0.5+限制较多的承诺数×0.25。计算结果中三类指标的比重越大，表明该部门的开放度越大。

(二)数据来源及处理

广东自贸区自建立以来，国家共出台了四版负面清单，分别为2015年、2017年、2018年、2019年的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》(简称负面清单)，本文以这四版负面清单为统计对象进行研究。在数据处理时，发现四版负面清单均已取消了原来的中类代码，并改为了具体的文字描述，而每一版的描述不尽相同。为了测算的便利和准确性，需对四版负面清单进行标准化处理。本文以《国民经济行业分类及代码》(2011年版)的中类项目为标准，把四版负面清单的特别管理措施与对应的中类代码进行一一对应并整理，再进行测算。

(三)测算结果

经测算，四版负面清单中各服务业的三类指标测算结果分别如表3和表4所示。从整体上看，在2015年、2017年、2018年和2019年这四版负面清单中，服务业平均覆盖率的均值分别为76.92%、77.82%、82.07%和82.71%，数据表明广东自贸区在2015年到2019年这4年间，服务业开放程度保持逐年递增的趋势。从具体行业看，居民服务、修理和其他服务业，住宿业和餐饮业，房地产业这三个行业已经实现了完全开放。水利、环境和公共设施管理服务业在2019年实现了全面开放。信息传输、软件和信息技术服务业在2018年呈现了一定程度的增长，其余服务业的对外开放程度变化不明显。尤其在卫生和社会工作服务业中的开放程度基本保持不变，表明国家对基础医疗卫生领域的开放十分慎重。金融业及教育、文化、体育和娱乐业的变化要更复杂一些，限制条目变化较大，但总体均呈现出逐渐开放的趋势。以金融业为例，在2015年版的负面清单中，限制的条目要求比较多，其中对货币银行和非货币银行服务的特别管理措施就包括了股东机构类型要求、资质要求、股比要求和外资银行要求这四部分。2017年版则将该类下的十个项目整合为资本市场服务、银行服务和保险业三项。2018年版则进行了较大幅度的缩减，减去了银行服务的项目，留下的资本市场服务和保险业。预计到2021年后，自贸区将会逐渐扩大金融业的开放范围。四版负面清单经过修改、删减和合并后，使得各门类下的特别管理措施更具体明确，增强了操作性，广东自贸区服务业开放程度得到进一步提高。四、结论与启示依据2015年、2017年、2018年和2019年这四版负面清单，探讨了广东自贸区的服务业开放程度，得到了以下几点启示。第一，需提高负面清单的制定技巧。一方面，负面清单的禁止领域要明确，内容也要具体，才能为自贸区的行政审批提供切实的依据，留下更有限的自主操作空间。另一方面，负面清单的内容太具体又会过于死板，不能很好地应对未来出现的新情况。若要在这两种矛盾中找到平衡，就要不断地提高负面清单的制定技巧。而负面清单制定后，相应的法律法规或行政措施也应修订完善，才能真正使负面清单的每一条措施都有法可依。第二，需加快服务业人才培养。广东自贸区可以利用靠近新加坡的地理优势，学习其先进的服务业理念，建立服务业人才合作培养机制，培养专业性强的国际化人才；与省内高校联合构建校企合作模式，激励和扶持学生在自贸区内的企业进行实习，培养应用型人才；充分利用互联网，加强与海内外高校的人才信息交流，培养定向人才。另一方面，优化环境和建立良好薪酬制度，适度放宽对人才流动的限制，吸引海外人才回流，进而满足自贸区对人才的多层次和多样化的需求。第三，进一步深化粤港澳合作。香港作为世界一流的自由港，在航运、商贸、金融等服务业领域拥有较强的国际竞争力。广东自贸区要加强与香港的服务合作，深化货运信息、货物通关查验、供应链等方面的合作协同机制，探索香港在货物运输和代理等方面的管理制度，利用香港地区较为成熟的国际航线资源，推动广东自贸区国际航运高端产业的发展；同时加强与香港的金融合作，学习香港先进的金融管理措施，构建粤港澳金融发展开放新格局，为中国的进一步的金融开放和金融管理积累经验。针对港澳地区与自贸区在市场监管方面的差异，可根据双方市场经营管理方面的差异制定责任豁免机制，以吸引更多的投资与合作。

作者:黄慧霞 梁芊华 单位:佛山科学技术学院 广东省社会科学研究基地创新与经济转型升级研究中心