国外广播电视法比较分析

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摘要：2018年国家广电总局重新启动对《广播电视法》的制定工作，广播电视法作为社会法的一部分，对于规范传媒关系具有重要的作用。随着网络与传统媒介的深度融合，但我国广播电视基本法的缺位，使得广播电视行业缺乏监管。在国外，尤其是发达国家的广播电视法律相对比较成熟，基于此本文围绕着广播电视法，选取德国、日本、英国和美国与国内广播电视相关立法相比较，分析我国广播电视立法中存在的不足并对此提出相应的完善思路，并提出制定《广播电视法》的相关建议。

关键词：广播电视法；比较研究；立法；监管

广播电视法是对广播电视节目的正常发展有着广泛的规则，体现了国家的意志，保障了广播电视节目的正常发展的规范。广播和电视的广泛法律涉及有关广播和电视活动的所有法律，法规和规则。完整的台湾历史解读词典中对广播电视法解释为：加强广播电视的管理和指导，充分发挥广播电视宣传的作用。广播电视法逐步适应广播电视的出现，各广播电视的社会调整，规范和促进广播电视行业健康发展，正确引导，充分发挥广播电视宣传力度，塑造舆论等重要的功能为法律规范目标的总和。

一、国内广播电视法现状

目前，我国还没有确立广播电视领域的基本法，对于广播电视监管的规定多散步在行政法规、部门规章的规定里。我国关于对《广播电视法》的立法工作几经提上日程，但始终没有成型。确立基本法《广播电视法》是非常必要的，不仅能够厘清行政法规与部门规章之间的交叉重叠，也能够规范广播电视行业与监管者之间的权利义务关系，促使广播电视机构能够制作更多大众喜闻乐见的节目，这也是我们法律人所希望看到的。从改革开放的几十年里，我国广播电视法律体系从无到有，截至2018年底，我国已颁布十部广播电视有关的行政法规，包括：宪法中还包含许多关于广播和电视的条款，《广播电视管理条例》《电影管理条例》和《信息网络传播权保护条例》以及其他行政法规，颁布的46部部门规章包括《广播电视广告管理办法》《电视剧内容管理规定》等规范性文件。此外，还有地方法规，规章，包括《北京市广播电视管理条例》《江苏省广播电视管理条例》《吉林省广播电视管理办法》。我国目前广播电视法律体系初步形成，但依旧需要不断地完善和优化。

二、国外广播电视法的经验借鉴

（一）德国广播电视法至2018年底，德国拥有5800多万广播电视家庭，德国成为了欧洲大陆最重要的广播电视市场。二战后的德国确立了联邦的政治体制，这样的体制使德国的各个行业的发展变得异常缓慢，不仅仅是相关政府监管机构干预发展，而且对于广播电视有关的法律规范分布在不同的法律文件之中，交叉重叠性的规定使得广播电视行业不能够有序良性的发展。1．《宪法》。德国《宪法》在广播电视业发展的历程中发挥了极其重要的作用，由于德国没有统一的广播电视法，意味着德国各个州都有独立对广播电视在自己管辖范围内的立法权，在其内容中，宪法确立了言论自由，广播和电视自由以及政府干预广播和电视事务的自由原则。在此基础上，联邦宪法法院通过一系列判决深化和发展了这些原则的内涵。2．《州广播电视法》。德国各州在《宪法》的框架下联合签署了《州广播电视法》，旨在对各州的广播电视运营机构作出的统一规范，规范包括了对广播电视行业组织、标准、行为规范以及价值方面进行了阐释。3．《州间协议》。《州间协议》是各州共同签署的，是对《州广播电视法》的补充。它的确立为德国广播电视在市场上的划分拟制了法律框架，对一些在广播电视领域的复杂问题作出了系统性的规范。4．《广播电视州际协议》。1992年制定的《广播电视州际协议》是德国广播电视法律体系最重要的规范之一。州际协议有五个部分：广播电视州际协议，州际协议，广播电视费州际协议和广播电视赞助州际协议。州际协议包含公共和商业广播必须遵循的基本法律规范。由于德国广播电视业采用公共广播和商业广播的双轨制。5．《未成年人保护州间协议》。2003年5月1日，州际未成年人媒体保护协议由商业广播和电视运营商加入州际未成年人保护协议。欧洲保护青年委员会最初成立。委员会监督对青年保护条例的遵守情况，并为商业广播，电视和互联网上的年轻人制定方案。除此之外，德国还确立了《新媒体服务州间协议》和《联邦电信法》等，这些法律都对德国广播电视业的发展产生了重要的影响。但是，德国的广播和电视立法也越来越受到电信立法的影响。电信法提出通过建立电信监管委员会来对电信业实施监管。但是，这一提议在当前形势下并不现实。随着技术和市场的不断发展，现有体系将面临越来越多的挑战。虽然大众媒体仍被视为文化产品，但实际上新服务将被视为未来的商品。因此，在法律适用方面，贸易法、行业法和竞争法的法律概念将比传统媒体法的概念更适用于新服务。

（二）日本广播电视法在第二次世界大战之前，日本广播协会是日本唯一的广播电台机构，并且主导着日本的广播。二战后，商业广播电台被允许在1950年引入三波法，废除了日本广播协会的垄断机制。在对广播电视的体制上，日本有着自己不一样的特点。一是存在着二元的广播电视体制。二是法律约束与行业自律并存的监督制度。日本的广播电视有两个体系。这里提到的双重体系是指国营和私人广播电视共存的体系。国营广播公司是国家所有的公共广播电视机构。日本唯一的公共广播电视公司是就NHK。但日本放送协会并不属于政府，其主要收入全部来自于观众。而与日本放送协会通过观众获取收入不同，民营广播电视更多依赖其广告收入和付费节目的接入。日本的广播电视是以宪法+电波三法为核心的法律体系。日本在1950年，同时颁布《电波法》《广播电视法》和《电波监理委员会设置法》三部法律，从此电波三法成为广播电视规制的基本法律。1．《电波法》。电波法的目的是通过将有限的电波资源和无线频率分配企业，使企业能够有序经营。此外，与此相关的规定还包括《无线电波法实施细则》《无线电台许可证申请程序规则》《国际电信规则》和《广播电视频率利用规划》。2．《广播电视法》。把公共利益作为起点，制定了广播电视普及，广播自由，广播管理和内容的法律法规。它规定了日本广播协会的性质和运作，以及私营电子媒体的经营和内容，以及NHK与私人电子媒体的共存系统和相互关系。无线电波方法注重于传输过程的电子和程序方面的内容，而广播电视法注重于传输过程的内容方面。广播电视法自颁布以来已多次修订。3．《电波监理委员会设置法》。1950年实施的电波监理委员会设置法是三者中最慢的法律。在太平洋战争结束时，当经济不景气时，增加一个新的执行委员会不仅会增加支出，还需要时间来建立委员会的合议制。从中国与日本在广播电视法律体系建设上看，日本的电波三法是以法律的方式确立的。反观我们国家至今还未制定有关广播电视的基本法，而是通过行政法规、部门规章来进行管理。如《广播电视管理条例》《电影管理条例》《有线电视管理暂行办法》等。在此其中的《广播电视管理条例》是在上世纪90年代制定的，距今已经20多年的时间了，其中的内容已经无法应对现如今的广播电视行业出现的问题。

（三）英国广播电视法从1920年以后，英国广播电视体制初步建成以后，提出要将本国建成世界广播电视大国，至此通过一系列立法对广播电视行业进行改革调整。先后颁布了《1990年广播电视法案》《1996年广播电视法案》与《2003年通信法》等一系列广播电视法律。这些改革措施都极大地推动了英国广播电视业，助推英国成为了当今世界电视大国与最大电视节目出口国家之一。对完善我国广播电视体制、法制建设有着重要的借鉴意义。《1990年广播电视法案》最早是基于《1980年广播电视法案》和《1981年广播电视法案》而颁布的，1990年广播电视法的出台标志着英国启动对广播电视行业的改革。该法案主要针对调整市场关系，为市场提供法制保障，规范行业的不正当竞争，打破垄断，以期广播电视行业良性发展。为了进一步应对日益变化的市场形势，以此推动英国的广播电视业，英国政府于1996年正式颁布《1996年广播电视法案》，该法案旨在改革广播电视机构所有制结构，以及建立更加有效管理的广播电视监管机构。进入新世纪以后，通信行业与各行业之间的联系日益密切，尤其与广播电视为核心的传媒行业联系加深，促使政府改变原有的管理模式，在此背景下，《2003年通信法》应运而生，《通信法》的实施使得打破了原有各行业各自为政的运行机制，通信与传媒市场发展更加活跃和自由，消除传媒业的垄断地位，在立法上建立对广播电视宏观框架，充分保障了广播电视运营主体和大众的公共利益。1．《1990年广播电视法案》。该法修正草案在1987年颁布，并于1990年由皇家法院批准。该法案复杂而冗长，有204条规定和22条附则。2．《1996年广播电视法案》。1996年英国广播电视法案改变了1990年广播电视法的一些规定主要变化包括放宽对1990年广播和电视行为媒体所有权的限制，以及在英国建立数字地面广播监管机构。3．《2003年通信法》。通讯法是解除广播和电视禁令过程中最新的里程碑。新通信法的主要思想是进一步放松控制，促进竞争，加强协调，加强政府的集中管理功能，充分保障公共服务。通过对英国广播电视法的阐释，从英国发展历程来看我国可以借鉴其发展过程中所获得的经验。政府对于广播电视业的监管也应当适度的放宽，采取一系列的措施如加大对传媒产业的资金投入、出台一系列利好的政府扶持政策，推动广播电视行业组织、机构开展有序和良性的竞争，同时也要促进企业提高自身质量。并且也要通过确立法律规范来保证广播电视运营主体合法权益。

（四）美国广播电视法从1920年之后，科技革命的发展不仅仅是深刻的推动着美国广播电视业的发展，同时也在促进有关领域法律法规的确立与发展。相关的法律规范也在潜移默化的影响着广播电视行业的发展。在美国广播电视发展的历程中，催生出几部重要的广播电视法律，如《1927年无线电法》《1934年广播法》《1962年全频接收法案》《1984年有线电视法》和《1996年电信法》。美国在广播电视领域的立法，对我国广播电视方面的法律确立有着重要的借鉴意义。美国的广播电视法规的变迁经历了漫长的演变过程，历史上第一部对广播电视领域产生巨大影响的就是《1927年无线电法》,上世纪20年代的美国，广播兴起，商业广播迅猛发展，此时《无线电法》孕育而生，该第一次将广播作为规制内容。1930年以后，广播规模集聚，出现了集团性的广播机构，在此背景下《1934年广播法》被确立。直到二战以后，电视这一媒介兴起，成为了当时最重要的传播媒介，随之《1962年全频接收法案》和《1984年有线电视法》颁布，这些法律进一步对广播电视进行法律上的规范。随着90年代因特网的繁荣发展，传统媒体开始与网络相结合，面对这种的媒体发展趋势，美国政府又颁布了《1996年电信法》，《电信法》的出现有利于科技与媒体的深度融合，同时也推动了美国在广播电视领域大踏步式的前进。根据美国广播电视法发展过程来看，从中我们可以得出，在广播电视领域的法律法规必须要与时代相统一即与时俱进，广播电视法不同于其它任何法律部门，落后于时代的广播电视法必将导致科技的落后。而且广播电视领域的法律规范必须具有一定远光未来性和前沿性。因为任何一步法律的确立都需要一定的周期性，而社会的发展与日剧新，所以在法律最初制定时就应该具有宏观意识，如此才不会阻碍科技的进步技术的发展，为传媒产业注入新的活力。

三、从德、日、英、美与我国在广播电视法的比较中所获得的结论和启示

通过以上对四国广播电视法的分析，能够发现中国在这方面和德、日、英、美四国还存在着较为明显的差距，还需要在今后的工作中予以及时完善和调整。我们可以得出以下启示：通过使用法律手段来规范媒体关系并没有固定的或良好的模式。总的来说，各个国家都根据自己的社会结构，宣传需求，经济发展和技术进步确定了广播法的重点内容。这些就为我国的广播电视立法提供了参考：其一，在广播电视业的共同特征上，借鉴德国、日本、英国、美国先进的广播电视法，吸取它们的成功经验，将中国的广播电视法与其它各国广播电视制度和原则向一致。其二，基于中国媒体发展的实际情况，坚持开放、自由、公平的理念，在国家政策支持和产业创新发展的背景下有机协调建设中国特色的广播电视法律体系。四国政府大力支持广播电视业的发展，通过投入巨额资金以及减免税收来促进广播电视行业与时俱进，这也是我国需要借鉴和学习的，目前科技飞速进步，网络与广播电视联系更加紧密，AI、5G的出现让广播电视业站在了风口浪尖上，谁能够投入资金研发新兴的广播电视网络媒体，谁就能够抢占科技制高点，因此我国政府应大力推动广播电视业科技化、创新化，用科技带动广播电视行业发展。其三，为了确保广播电视法的有效实施，四国都在广播电视立法方面取得了显著成就，并通过法律设立了专门的广播电视台执法机关或监督机关。从各国广播电视发展来看，虽然法律已经制定但很难保证法律的实施，政府对广播电视行业的监管显得极其重要，如日本总务省负责全国广播电视事物，负责起草配套广播电视法的行政法规确保法律的实施，以及负责有关广播电视的工作。其四，加强广播电视行业自律显得尤为重要，我国在1986年建立了中国广播电视协会，但协会的实际作用是辅助广电总局做好广播电视行业的工作，并没有发挥好其行业自律的作用，从其组织以及制度都始终有政府的参与，使得行业自律功能无从实现。其五，在广播电视领域，除法律制定、政府监管、行业自律外，必须保障大众的舆论监督权。例如日本的广播电视伦理机构，其人员的组成来自社会的各行各业，通过收集大众对广播电视的意见集中反馈给广播电视机构。中国应该在这方面学习借鉴他国经验。建立稳定和权威的机构以确保广播电视法的实施将有助于实现广播电视法的任务。

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作者：高峰 单位：兰州财经大学法学院经济法学专业硕士研究生