铁路局更新改造工程的监管

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本文作者：李劲松        单位：北京铁路局工程管理所

在我国，工程建设项目主要包括基本建设项目和更新改造项目。更新改造项目是指对企业、事业单位原有设施进行技术改造或固定资产更新的辅助性生产项目和生活福利设施项目。对于铁路系统来说，更新改造项目对于既有铁路挖潜增效，强化基础设施质量，保障生产运输安全有着至关重要的意义和作用。在铁路建设大发展的前提下，建设管理由粗放型向精细型过渡，由传统管理向科学管理过渡，强调依法合规建设，加强和规范更新改造工程管理亦是必然。和基本建设工程不同，更新改造工程有其自身特点，在管理方面相对缺乏完备、具体的管理制度，致使在规范管理的过程中会遇到更多的问题。更新改造工程一般投资规模较小，绝大部分以铁路局作为管理的主体，局属基层单位为负责实施的主体。本文对铁路局在规范更新改造工程管理过程中遇到的问题进行了简要的分析和探讨。

一、规范更新改造工程管理的意义

更新改造工程投资规模相对较小，工期短，见效快，对于铁路系统技术改造或装备更新有着极为重要的现实意义，同时对于改善职工生产、生活条件也有很重要的社会意义。铁路系统多年的机构调整，尤其是撤销分局以后，更新改造工程管理的有关办法没有及时得到完善，管理方式方法相对较为粗放，与当前的要求已不相适应，规范更新改造工程管理已势在必行。在铁路局更新改造工程管理的过程中，规范管理两个重要的方面一是建设程序，即按程序实施更新改造项目，二是加强资金的监管，更新改造资金有限，工程投资规模较小，在资金使用的管理方面容易忽视。

二、铁路局更新改造工程的特点

1．投资规模较小，且项目投资规模相差悬殊。纳入路局更新改造计划中的项目，十几万至数千万不等。2．涉及工程类别多，不仅包括铁路线上各专业设备改造、还涉及和运输生产相关的生产、生活各方面的内容。3．建设工期短，因其投产后见效快，一般对工期要求比较高。4．工程项目数量多，由于铁路局下属单位较多，每年需完成的更新改造工程的数量较多，可达数百项。5．工程管理涉及部门多。建设单位众多、工程参与配合单位较多。上述特点体现了铁路局更新改造工程管理的复杂性和规范管理的难度。

三、更新改造工程管理的问题及分析

铁路局更新改造工程较多，多以基层站段作为建设单位，而基层站段的主要职能是运输、生产管理，在工程项目管理上缺乏培训和相关经验，也必然存在一些问题。在更新改造工程的实施纳入建设系统管理，推行建管分开的前提下，如何做好更新改造工程的管理，需要我们在实践中不断探索。下面仅就工作中遇到的问题总结分析如下:

(一)规范前期工作至关重要

铁路局层面的管理一般是计划部门负责更新改造的前期工作管理，即立项决策和勘察设计阶段的管理，建设管理部门负责工程实施和竣工验收阶段的管理。如果前期阶段的管理不到位、不规范或者滞后于实施，将给实施阶段的管理带来诸多问题。前期工作的质量对工程实施阶段至关重要。前期工作不到位，如调研不充分、设计深度不足，设计审查不严等，将给工程建设实施带来很多问题和难度。要搞好更新改造工程管理计划部门和建设管理部门应统一思想、步调一致，方能达到良好的管理效果。

(二)不按程序实施的问题

程序是指工程项目实施过程中各项工作必须遵循的先后顺序，体现在立项决策、勘察设计、工程实施、竣工验等各个阶段，各个阶段内又有相应的具体程序。程序是依法合规建设的基础，也是工程安全、质量有力的保障。更新改造工程因投资小、工期短、需求迫切等特点，存在程序意识不强的现象。在现实工作中，存在可行性研究或设计概(预)算尚未批复、未签订施工合同即行开工的现象，存在变更设计先实施后审批的现象，这些都是违反程序的做法。一方面有工期紧、相关批复工作滞后的原因，一方面是程序意识不强的原因。另外，还存在由于应急等特殊情况导致部分项目无法按程序实施的问题，可行性研究、设计审查等相关批复无法及时下达，致使项目的招投标等建设管理程序难于实施，项目管理和过程控制难度加大。更新改造工程管理程序与工作实际不适应也是程序执行难的原因之一。基本建设的程序在更新改造工程方面并不完全适用，鉴于铁路局管理的更新改造工程的特点，要制定与之相适应的管理程序，可行才能做到可控。

(三)招投标的法制意识须强化

各相关管理部门须共同强化招投标的法制意识，更新改造项目涉及范围广、部门多，一些单位招投标法制意识不强，易发生应招标的项目未履行招标程序的情况。长期以来，铁路更新改造工程项目自建、自用、自管的情况较多，应急性质的工程较多，具体哪些项目必须履行公开招标程序，应按照国家有关法律法规进行确定。2012年2月1日起，《中华人民共和国招标投标法实施条例》开始施行。在招投标方面，铁路局相关管理部门应对相关法律、法规进行深入研究，依法确定必须招标项目的范围。只有明确了招标项目的范围才能落实好招标工作，同时应制定工程采用非招标方式的审批程序，严格落实审批制度。

(四)工程监理制度落实不到位

更新改造工程如何落实监理制度，这需要我们根据国家有关法律法规结合铁路更新改造项目实际情况制定具体办法。基层单位对监理制度重视不够，聘请监理的意识不强。概算内有监理费用，往往挪作他用或不用。铁路更新改造工程投资规模从十几万元到数千万元不等，从实际执行的效果看，如果要求所有的更新改造工程都实行监理制落实难度很大，尤其是投资较少、相对简单的项目。项目投资少，按相关取费标准批准的监理费用低，达不到监理公司的利润收益，监理公司不予监理的现象也较多。按照2001年1月建设部颁布的《建设工程监理范围和规模标准规定》，项目总投资3000万元以上及学校、影剧院、体育场馆项目属必须实行监理的项目之列。铁路局更新改造工程可按照有关法律法规，结合自身实际制定实行监理制的有关规定。

(五)合同管理不规范

合同管理存在的主要问题是:一，拆分合同，规避上级审批程序;二，合同相对方资质审查不严，实施的项目超出相对方资质范围;三，先行实施后补合同;四，三是部分合同条款不完备，如施工合同无具体工程量，无质保金约定等。发生上述问题的主要原因是长期以来的粗放管理导致对合同管理重视程度不够，相关管理人员业务水平不高。在合同管理方面，应推行合同范本，在很大程度上可以减少合同纠纷和风险。

(六)概预算管理不到位

更新改造项目管理方式一直较为粗放，在资金使用方面体现在一些基层单位缺乏按概(预)算批复管理与使用资金的意识。尤其对于投资规模相对较小的项目，各章节费用不清，往往存在通过一份施工合同支出全部投资的现象，如将建设单位管理费、监理费等甲方费用签入施工合同。同时还存在不按合同约定扣留质保金等问题。要做到合理使用资金，必须树立按概预算管理与使用资金的意识，专款专用，杜绝违规挪用、挤占资金。

四、规范更新改造工程管理的措施

铁路局更新改造工程管理方面存在的问题既有铁路局层面的原因，也有基层站段的原因。基层站段作为更新改造工程的建设单位比较普遍，存在问题也较多。如果由专门的工程项目管理机构去实施铁路局全部的更新改造工程，一是对既有设备管理单位的协调难度大，更主要的是会影响更新改造工程的年度完成效率，尤其是在每年更新改造工程较多的铁路局。结合目前实际情况，要规范工程管理应从以下几个方面着手:

(一)加快更新改造工程管理制度的健全和完善，做到有“法”可依

基本建设工程，投资规模大、建设周期长，从国家到铁道部有比较完善和全面的管理依据可循。更新改造工程在管理方面的法规、制度相对缺乏，而且各个行业各有其特点，完全按照基本建设的有关规定去管理更新改造项目在很多方面不适应实际工作。这就需要铁路局的管理部门依据有关法律、法规和规章进行深入的专题研究，在依法合规的前提下，制定适合铁路局工作实际的管理制定。更新改造工程管理有其自身特点，有别于基本建设工程，在制定更新改造工程有关管理办法和制度时，应充分考虑更新改造工程的特点，管理方面的规范要和实施效率统筹兼顾。在管理程序、招投标、工程监理、验工计价、竣工验收等方面应结合实际情况制定切实可行的管理办法。

(二)规范更新改造工程建设程序，严格按程序实施

程序也就是工程实施的顺序、步骤，包括前期阶段、实施阶段和竣工验收阶段。规范程序的前提是制定可行的程序，如果制定的程序不适应实际工作，其执行的效果也不会理想。鉴于铁路局更新改造工程的特点，可按照工程规模和性质分类制定管理程序。明确各个阶段的步骤、审批程序，做到环环相扣，上一环节未结束不得进入下一环节，做到有序实施。对于应急性质的工程应有相关的管理程序。

(三)做好工程前期工作

一是规范前期工作管理程序，可行性研究、设计审查等环节不缺失，相关批复手续齐全;二是深入细致开展前期工作，避免出现调研不充分，设计深度不足等问题，为工程实施阶段和验收阶段创造良好的条件。建管分开并不是简单意义上的前期阶段和实施阶段管理职能的分开。“建”主要包括立项决策、勘察设计、工程实施和竣工验收四个阶段;“管”应该是四个阶段的全面管理，不仅仅是实施阶段，包括立项决策和勘察设计，即前期阶段的管理。前期工作不规范、不到位，将给工程实施带来诸多问题。另外，前期工作中应研究工程后期运营管理模式等问题，包括明确接管使用单位。实际工作中存在接管使用单位不明确、运营管理模式不明确就开工建设的情况，给竣工验收和交接工作带来很大难度。

(四)加强规范更新改造工程管理的宣传，树立依法合规建设的意识

铁路部门的更新改造工程管理是一个系统工程，从前期立项到竣工验收，需要各个层面各个部门的有机联动，各个管理部门和实施单位都必须树立依法合规建设的意识，才能有效落实相关管理制度。

(五)加强对相关管理人员的培训和指导

多年粗放管理模式下形成的习惯做法，需要通过加强专业培训和指导来进行规范。尤其是基层站段，以运输、生产管理职能为主，在更新改造工程建设方面缺乏专业管理知识，而且也需要其内部计划、合同、工程、财务等各管理部门之间形成良好的协作机制。