建设工程项目代建制隐形矛盾制度创新

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【摘要】项目代建制的设计初衷是通过引入专业化管理使得政府投资方、项目管理单位、使用单位实现共赢。然而，在项目代建制的实践中，逐渐显现出许多复杂而深刻的隐形矛盾，违背了制度设计初衷。面对高质量发展的时代要求，深化工程建设组织管理模式改革刻不容缓，具有多维度、全链条、跨阶段、一站式等特点的全过程工程咨询被推出，积极推进全过程工程咨询服务将全面提高项目建设管理水平，有力促进企业与固定资产投资共同高质量发展。

【关键词】项目代建制；隐形矛盾；全过程工程咨询

1引言

在当前推进供给侧结构性改革、推动各项事业高质量发展的大环境下，需进一步审视项目代建制的设计初衷，反观项目代建制现实与理想的落差，深刻剖析其深层隐形矛盾并展望制度创新，深化工程建设组织管理模式改革，全面提高项目建设管理水平，持续提升固定资产投资效益。

2项目代建制的设计初衷

2.1引入专业化管理

相对于使用单位，代建单位健全的项目管理体系和制度，完善的组织架构和足够的专业人员，以及行业实践积累使其拥有更完备的前期准备经验、更丰富的项目管理知识、更科学的判断决策能力。引入代建单位的专业化管理，减小了使用单位专用性人力资产投资，使用单位可以将更多的精力投入到明确项目需求、完善项目功能、监督代建单位、提高运行效能等事务中。

2.2实现投资与管理双赢

项目代建制通过委托代建合同明确投资主体、代建单位、使用单位的权利和义务，进而理清政府与参建各方的关系，使政府监督职能得到强化，进一步保证了投资项目的工程质量和建设资金的使用效益。同时，许多地区的实践中将投资项目竣工决算后相对约定投资节余的资金向代建单位适度分成，有效激发了代建单位的工作积极性，真正实现了项目投资与管理的双赢。

3项目代建制实践中显现的隐形矛盾

3.1代建单位的法律地位尚未明确

在当前的基本建设程序中，代建单位的法律地位一直没有明确，难以得到各级政府行政主管部门的认可，实践中遇到了许多困难。例如，在办理建设项目各种前期手续时，必须由项目建设单位办理；招投标期间，招标主体必须是项目建设单位，并且建设工程相关合同示范文本中也无代建单位的签章栏目；施工阶段，质量安全监督机构的备案表、验收表等法定制式文件中均未设置代建单位的签章栏目，导致实际工程质量安全管控主体与法定主体不一致，不仅弱化了行业监管部门的监督效力，还增加了项目建设单位的主体责任风险。

3.2代建单位的自我履约程度有限

现实经济生活中，工程建设的自我履行合约是不可靠的。严格地说，工程建设合约是一个信息不对称的不完全合约。按照新制度经济学的观点，导致不完全合约的根本原因是交易费用的存在，而交易费用的产生在很大程度上是因为资产专用型。然而，专用性资产不仅产生交易费用，而且产生交易能力，即建设单位、监理单位和施工单位的参建能力。正是由于建设单位的专用性投资和参建能力不足，交易能力处于弱势，引起监理单位和施工单位的机会主义行为，进而采取“项目代建制”解决上述问题。但是，代建单位本质上也是一个卖方，不完全合约同样刺激其存在机会主义行为动机，完全依靠代建单位的自我履约是不可靠的。

3.3代建单位的核心竞争力难以适应专业化需求

代建单位理论上可以发挥人才、经验、专业技术及团队协作的优势，但实践中发现其核心竞争力与专业化的需求之间还存在一定差距。一是代建单位的管理人员数量明显不足，没有明显的团队优势，仅仅起到简单的管理作用；二是代建单位即使配备了足够数量的管理人员，但人员结构和综合素质无法满足项目管理需要，尤其缺乏复合型管理人员，使得使用单位日益复杂、专业的需求无法得到代建单位的及时准确响应，更无法落实到设计、施工等参建方；三是代建单位对项目所在地的政策、人文等环境不熟悉，须投入更多的时间和精力创造良好的外部建设环境，工程建设的难度和成本势必增加，影响了工程建设的效率。

3.4使用单位的主观能动性消减

代建单位为组织和控制项目，希望使用单位参与越少越好，甚至明令禁止设计、施工等服务单位直接接触使用单位。使用单位不管是否熟悉基建，还是出于省心、避嫌等方面考虑，皆因代建制无法发挥主观能动性，在建筑风格、装饰装修、使用功能等方面参与度不高，无法提出明确而精准的定位和要求。如此，使用单位的真实意图无法在设计文件中表达，施工单位按图施工更是无从考虑使用单位的需求或期望，必将为项目后期埋下各类变更、索赔隐患，甚至造成无法修复的先天性功能缺陷。

3.5监理职能在专业化管理中弱化

在传统建设模式中，使用单位通过招标引入监理单位并对其负责。然而，在拥有专业化管理能力的代建单位介入后，监理单位的角色被分割。从法律关系的角度看，代建合同和委托监理合同相互独立，并不存在冲突之处。但在实践过程中，要么代建单位对监理单位的作用不够重视，限制了其角色发挥空间，要么监理单位主观上会降低对代建项目的重视程度，将部分监理职能推给代建单位把关。此外，在代建项目实施的中后期，由于代建单位和使用单位的矛盾逐渐暴露、加深，监理单位面对两方不统一的指令无所适从，管理将更加混乱。因此，监理职能在代建单位的专业化管理中将被弱化或主动弱化。

4制度创新展望

项目代建制的前述隐形矛盾导致其设计初衷无法落实，部分地区和单位早年就对其采取了明显谨慎的态度。在新时代践行“一带一路”背景下，一种国际通用的工程建设组织模式———“全过程工程咨询”被推出，即由一个资质全面、专业广泛、人才荟萃、管理科学的第三方咨询机构向建设单位提供全过程、全方位咨询服务。

4.1全过程工程咨询服务的推进

全过程工程咨询服务的推进在我国处于初始阶段，政府和行业协会了一系列推进全过程工程咨询服务的政策文件，引导全过程工程咨询服务行业快速发展【2】。2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），鼓励企业通过联合经营、并购重组等方式，积极发展全过程工程咨询。2017年5月，住建部下发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号），指出培育全过程工程咨询，提高全过程工程咨询服务能力和水平，为全面开展全过程工程咨询积累经验。2017年11月，国家发改委颁布《工程咨询行业管理办法》（发展改革委令第9号），要求全过程工程咨询应采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案。2019年3月，国家发改委会同住建部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），意在鼓励多种形式的全过程工程咨询服务市场化发展，优化市场环境。

4.2全过程工程咨询的优越性

全过程工程咨询主要呈现以下优点：一是相对代建制而言，全过程工程咨询模式下业主曾经担心的基建不专业、专业技术人员培养成本高等问题得到了全方位解决。同时，由于业主介入工程更深，其自有的基建管理队伍能够在建设过程中培养、锻炼、壮大，这不仅有利于工程的良性运行，而且此基建队伍在工程竣工验收后还可担负运行、维护、资产管理等职能。二是全过程工程咨询服务单位的一次性引入有效减轻了业主的招标和协调组织工作量，管理成本相对降低，对项目投资控制产生了积极的影响。三是全过程工程咨询将设计、监理、造价咨询等利益相关方提供的零散咨询服务进行了有机融合，真正形成了命运共同体，综合服务水平可以实现质的飞跃，促进项目实现保值增值

5结语

面对高质量发展的时代要求，深化工程建设组织管理模式改革刻不容缓。项目代建制不仅造成了建设主体错位，无法适应当前法律环境，而且长期以来由发展改革部门推动，实践中更关注项目的投资效益，而忽视了项目固有的质量、功能等属性。随着我国工程咨询服务行业向着市场化、标准化、国际化方向快速发展，只有多维度、全链条、跨阶段、一站式的全过程工程咨询服务才能满足日益增长的工程咨询市场需求，积极推进全过程工程咨询服务，将全面提高项目建设管理水平，有力促进企业与固定资产投资共同高质量发展。

【参考文献】

【1】凌学东.项目代建制的显性价值与隐形矛盾[J].项目管理技术，2019,17(9):44-48.

【2】乔俊杰,钟炜,尹贻林,等.工程造价咨询企业发展全过程工程咨询的策略研究[J].项目管理技术,2019,17(7):59-63.

【3】国办发〔2017〕19号.国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见[Z].

【4】建市〔2017〕101号.关于开展全过程工程咨询试点工作的通知[Z].

【5】国家发展改革委令第9号.工程咨询行业管理办法[Z].

【6】发改投资规〔2019〕515号.关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见[Z].

【7】余宏亮,李依静,肖月玲.全过程工程咨询收费标准研究及应用[J].建筑经济,2018,39(12):10-14.

作者：张祥 单位：甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司