工程项目整合实施的实践探思

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摘要：大中型水电工程移民安置涉及农村（城集镇）安置点、交通、水利等项目，按期完成建设需要采取各种有力措施，地方政府则希望借移民安置实现更大发展。在复杂背景下，要实现移民安置进度和投资双控目标的同时，平衡好移民安置和地方发展存在较大困难。结合金沙江白鹤滩水电站移民安置实践，分析了地方政府结合移民安置规划项目和地方建设项目整合实施的原则、方式、特点，总结了整合实施对移民安置功能恢复、工期、投资、验收、移交等的促进作用。实践表明，在地方政府有项目和资金配套的情况下，整合实施能够满足移民安置和地方长远发展双重需要。

关键词：移民安置；整合实施；水电工程

0前言

我国大中型水电工程移民安置一般涵盖农村（城集镇）安置点建设、交通、水利等十余类移民工程项目，综合性、政策性较强，具有项目多、任务重、时间紧等显著特点［1］。根据国家移民安置条例以及我国长期水电移民实践，地方政府作为移民安置“工作主体、责任主体、实施主体”，在实施和管理中起主导作用，应严格按照审定的移民安置规划建设移民工程项目。考虑到从移民安置规划到实施期间，项目面临所在地经济社会快速发展、移民意愿变化等情况，实施阶段移民安置规划和设计内容需适时调整，因此我国实行移民安置规划动态管理［2］。目前，国内大中型水电工程移民安置按照上述模式整体满足了各方需要，但对地方政府而言，一方面是落实移民安置规划；另一方面则是在政策法规范围内协调各方，通过移民安置带动地方经济社会实现更大发展。不过，实施过程中要做到移民安置任务和工期相适应、移民安置规划和地方发展“动态”衔接，且使各方均满意移民安置成效，存在较大难度。在金沙江白鹤滩水电站移民安置实施中，地方政府提出：以地方在建或拟建项目为主，将移民安置规划项目和地方建设项目整合实施，对应的移民概算资金由地方政府包干使用，以此实现满足移民安置和地方长远发展双重目标。实践表明，地方政府整合实施中，将移民工程项目资金与地方政府自有资金拼盘使用项目安全性能够得到保证，而且在移民安置功能恢复、移民安置工期保证、移民投资控制、项目验收移交，特别是地方政府重点关注的长远发展等方面产生了积极作用，即整合资源能够有机组合并使其效益有效放大［3］，达到“1＋1＞2”的效果，满足了地方政府、移民群众、项目法人等各方需求。

1工程概况

金沙江白鹤滩水电站装机容量1600万kW，是世界第二大水电站。电站涉及川滇2省4市（州）9县（区），搬迁安置移民10．8万人，各类迁复建移民工程项目超过1000项。电站于2017年7月获得国家核准，2021年4月下闸蓄水，移民安置工期45个月，在较短时间内要按期完成各项移民安置任务，满足电站下闸蓄水发电需要，客观上面临以下困难。（1）移民安置任务繁重紧迫。根据白鹤滩水电站移民安置规划，川滇两省需迁建集镇12座、建设移民集中安置点共计36个，复建等级公路16条（共计247km），复建移民生产生活供水工程23项。按照规划工期，地方政府每个月需完成约12亿元移民投资（含补偿补助费用兑付），工作任务繁重且时间紧迫。（2）外部施工整体条件较差。白鹤滩水电站库区位于金沙江高山峡谷地区，地形地质条件较差，雨季经常出现泥石流、山体滑坡等地质灾害。由于现有交通运输条件有限，加之移民工程项目建设高峰期比较集中，难以有效满足设备物资运输需要，经常出现道路拥堵问题。例如，从移民安置任务最大的QJ县到省会KM市，主动脉交通仅有一条双车道。（3）突发不可抗力因素影响工程建设。在白鹤滩水电站移民安置实施过程中，例如突发疫情、超长雨季，以及特殊情况下建筑材料供不应求等一系列不利因素，对移民工程项目按期完成也造成了较为不利影响。

2整合实施原则和方式

2．1整合实施的背景

我国移民安置补偿重建遵循“三原”原则［4］。移民工程项目不仅具有一般工程项目的管理特点，移民资金的管理、使用、拨付需严格满足移民管理有关规定，地方政府不得随意更改、调整，确需调整的需履行程序［5］；特别是在移民安置规划已经与地方规划相衔接情况下，地方政府通过移民安置规划调整变更解决发展问题，政策上难以实现。当然，地方政府可能通过提高标准、扩大规模方式解决发展要求，但实施过程中项目法人和地方政府对增加投资的具体分摊比例，往往会因为对政策法规等理解不同难以协调一致；此外，地方政府在提高标准、扩大规模建设方面，除了需要履行调整变更审批流程，往往还需要重新开展初步设计等工作，时间成本大幅增加，影响按期完成建设。在此情况下，地方政府将移民安置规划项目结合地方建设项目整合实施，有效解决了地方政府重点关注的长远发展问题，同时也避免了项目法人关心的移民投资增加、工期无法保障等问题。

2．2整合实施的原则

（1）不降低安全性、保证功能恢复。整合实施首要要求是项目安全性不能降低，并且需具备移民安置规划项目恢复移民生产生活所对应的各项功能，满足移民搬迁安置需要，这是最基本的原则。（2）工期满足移民安置需要。整合实施项目完工时间不应晚于移民安置规划项目完工时间，要能按期投入使用，满足蓄水移民安置专项验收和工程竣工验收要求。（3）移民概算投资包干。审定的移民安置规划项目概算，由地方政府统筹使用；实施中因地方政府提高标准、扩大规模及其他各种原因增加的投资，均由地方政府自筹资金解决。（4）依法依规、程序完善。整合实施属于移民安置规划方案重大调整，地方政府要提前全面分析论证，征得相关各方同意基础上方可整合实施；同时，要根据移民管理条例有关要求，履行移民部门和行业部门有关变更审批流程，确保流程完善、依法依规。

2．3整合实施的方式

目前，整合实施主要有资金整合、项目和资金双整合两种方式。其主要的区别在于，资金整合一般不再实施移民安置规划项目，移民安置所需功能由地方建设项目保证；项目和资金双整合主要是以地方建设项目为主，并保留部分移民安置规划项目（标准、规模等地方政府可能根据其需求提高或扩大）。这两种方式的共同点是，移民安置规划项目对应的移民概算投资由地方政府包干使用，整合实施中各类原因增加的投资，均由地方政府自行解决。这两种整合方式在实际中均有应用。其中，资金整合方式主要应用于移民投资较小或服务“点状”项目，这类项目功能恢复比较容易。如安置点生活供水从规划单独供水整合为县城自来水厂集中供水，撤乡并镇后安置点不再复建村委会，相应移民概算资金由地方政府统筹使用。项目和资金双整合主要应用于等级公路、水库、外部电力等投资较大或“线状”项目，这类项目影响覆盖范围较大，单纯通过地方建设项目无法完全满足移民安置要求，需要保留部分移民安置规划项目。

3案例应用与分析

金沙江白鹤滩水电站涉及ZT市QJ县规划复建5条等级公路，包括S303二级公路（QJ段）、ZQ二级公路、JZ四级公路、LL四级公路、QD四级公路。实施过程中，地方政府提出，由于规划复建的S303（QJ段）与地方已实施建设的GQ高速存在线位交叉重叠，ZQ二级公路需重新调整路线搭接GQ高速公路，JZ四级公路、LL四级公路也需进行相应调整；此外，QD四级公路与ZT市规划建设的沿江二级公路位于同一走廊带，存在交叉重叠问题。为有效衔接区域路网规划、发挥各类资金最大效益，ZT市提出上述5条等级公路结合地方路网规划整合实施，移民概算投资由地方政府包干使用。具体整合实施方案为：S303（QJ段）由二级公路整合调整为GQ高速公路＋四级公路（QJ绕城段约16．6km不调整，仍为二级公路），ZQ二级公路、JZ四级公路、LL四级公路调整为顺接GQ高速；QD四级公路根据地方发展规划提高为二级公路建设标准实施（见表1）。同时期，相邻省份HD县提高标准复建了GH路（HD段），其与QJ县整合实施案例对比情况见表2。

3．1功能恢复

地方政府根据自身发展实际，将移民安置规划项目和地方建设项目整合实施，移民概算投资的包干使用，不仅充分发挥了资金的综合效益，也体现了移民安置规划与地方发展“动态”衔接的要求。同时，整合实施项目比移民安置规划项目在建设标准、规模上有较大提高，功能更加完善，移民和地方群众均可以享受到更好的服务，不止恢复了移民生产生活需要，对地方长远发展均产生了重大利好。目前，QJ县整合实施项目已全部正常投入使用，在库区安全良好运行；特别是GQ高速的通车，使得从QJ县前往省会KM市比以往缩短约1．5h，极大提高了居民出行效率。公开招标等控制投资的力度。由表2显示，QJ县整合实施后在功能、工期等满足移民安置情况下，移民投资未超过可研概算；而同时期相邻省HD县在复建GH路（HD段）时，提出提高道路建设等级（四级公路改为三级公路），省移民管理机构明确要求移民概算包干使用、特殊原因造成的投资增加经评审后方可纳入包干范围。但HD县实施过程中，因提高标准、改变线型等原因导致建设投资增加超过7亿元，资金缺口要求全部纳入移民安置规划解决。虽然经过反复协调评审，并最终通过变更方式解决了HD县3．4亿元资金缺口，但HD县仍然提出较大意见。目前该项目虽然基本通车、但未完成交工验收。

3．2工期保障

首先，地方政府是实施主体，这一点基本保证了整合实施的公信力。其次，整合实施主要是基于地方在建或拟建项目，建设资金已有一定保证，移民投资和地方资金的“拼盘”使用使项目建设工期更有保障。最后，在移民安置规划项目和地方建设项目存在交叉布局的情况下，整合实施避免了移民安置规划调整变更、交叉施工所耽误的时间。由表1显示，整合实施方案与移民安置规划方案相比，道路建设总里程有所增加，但实际建设工期与移民安置规划工期基本相当，满足了移民搬迁安置、工程蓄水移民安置专项验收要求。

3．3投资控制

整合实施后，移民概算投资由地方政府包干使用，因此由于各种因素增加的投资均由地方政府自行解决；满足移民投资控制的同时，整合实施的项目需履行地方基本建设程序，地方政府在投资及进度控制上积极性较高，可通过优化施工组织设计、采取

3．4变更管理

整合实施虽然也需要履行移民部门变更程序，但履行程序基本不影响项目建设，避免了因提高标准、扩大规模建设等所带来相关工作所耗费的时间。整合后移民安置实施项目数量有所减少，降低了地方政府管理压力。因地方政府需就移民安置功能恢复、工期保障、移民投资等出具正式的承诺，所以项目法人只需重点关注地方政府承诺的落实，及时做好移民概算资金拨付，减轻全过程参与协调难度。

3．5验收移交

整合实施项目由地方政府交通行业主管部门建设，移民部门主要配合做好移民概算资金协调拨付的工作。项目建成后，交通行业主管部门组织验收移交，地方政府落实道路权属划分、管理、运行、维护等后续工作。因此，整合实施基本解决了由移民部门建设，却难以通过行业主管部门验收、难以移交给行业主管部门等问题。系统建设，并将各种常用类型的投议标文件标准化、模板化，降低对个人经验的依赖，提升整体工作效率。

参考文献：

［1］杨发峻，张成波，周全胜，姜韶阳，吴政．南亚最大的污水处理厂项目建设管理创新［J］．中国电力企业管理创新实践论文集（2020年）2021（10）：592－594．

［2］姜韶阳，张成波，刘巧林．国际项目管理中的项目控制措施及方法探讨［J］.四川水力发电，2〇2〇，39（增2）：1＿4，56．

［3］姜韶阳．浅谈水电设计院的EPC工程总承包项目分包合同管理［J］．项目管理技术，2019，17（3）：99－102．

［4］焦小亮，孙美，黄磊．设计企业转型做总承包业务管控模式剖析［J］？四川水力发电，2021，40（增1）：71－74，107．

［5］任瑞柯．海外工程项目设备采购、运输与现场管理［J］．设备管理与维修，2019（14）：7－8．

作者:冷宙 单位:中国长江三峡集团有限公司