油气管道工程项目研究

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1油气管道工程项目核准工作面临的机遇与挑战

1.1投资体制改革和行政审批制度改革为加快项目核准工作进度奠定了基础

2014年10月31日，国务院下发《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，明确跨境、跨省（区、市）输气管网（不含油气田集输管网）项目由国务院投资主管部门核准，其中跨境项目报国务院备案，其余项目由省级政府核准。2014年12月10日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号），明确项目核准只保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批，其他确需保留在项目开工前完成的审批事项，实行与项目核准并联办理。对重特大项目也应将环境影响评价（海洋环境影响评价）审批作为前置条件。对于同一阶段同一部门实施的多个审批事项现予以整合，“一次受理、一次办理”。投资体制改革和行政审批制度改革，大幅缩减核准范围，下放核准权限，加大了简政放权力度，切实转变政府投资管理职能，使市场在资源配置中起决定性作用，确立企业投资主体地位，更好地发挥政府作用，加强和改进宏观调控，精简前置审批，减少项目核准前置审批，实行更加便捷、透明的投资项目核准制，为加快项目核准工作进度奠定了基础。

1.2油气管道建设任重道远，项目核准工作是一项长期而艰巨的任务

目前，我国油气管道建设特别是天然气管道建设处在大发展时期，未来发展空间巨大，预计未来10～20年内油气管道项目建设仍将处于高峰期。据了解，目前美国天然气年消费量约7000亿立方米，拥有天然气干线管网49万千米，已形成输配一体化系统；俄罗斯天然气年消费量约4000亿立方米，拥有天然气干线管网15.95万千米；欧盟天然气年消费量约5000亿立方米，拥有天然气干线管网15.6万千米。根据国家天然气发展规划，2020年我国天然气消费量4000亿立方米，2030年5000亿～6000亿立方米。特别是目前京津冀、长三角、珠三角等重点地区治理雾霾天气和PM2.5，将刺激全国天然气消费量爆炸式增长。借鉴欧美的经验，如果2030年天然气消费量达到5000亿立方米，管道建设速度最低需要保持目前每年新建8000千米的规模，到2030年全国天然气管道总长度将达到20万千米左右，比2012年增加14万千米。因此，管道建设是一项长期任务，项目核准工作亦是一项长期而艰巨的工作。

1.3油气管道工程工期的紧迫性与开工合法性的矛盾越来越突出

石油天然气作为战略资源，一方面，国内供应严重不足，需要大量引进，尤其是作为国际间能源合作战略通道项目，其工期目标往往是由国家高层部门或政府间协议约定，若不按期建成投产，顺利实现资源引进，将承担“照付不议”义务。另一方面，下游目标市场为进一步优化当地能源结构，有效治理大气环境污染和促进地区经济增长，对石油天然气的需求日益增加，导致供需矛盾日益突出，这也在客观上促使油气管道工程加快建设。因此，油气管道工程作为连接上游油气资源和下游目标市场的“桥梁”，其项目建设进度安排及控制，不仅要考虑项目建设所在地的自然环境因素、社会环境因素以及施工管理等因素，而且要考虑油气资源供应安排或配套上游资源工程建设进度以及目标市场油气资源需求矛盾或配套下游工程建设进度等因素，实现油气管道工程建设工期目标与配套建设工程工期目标有机统一。《企业投资项目核准暂行办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第19号）第二十七条规定，对于应报政府核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按核准文件要求进行建设的项目，一经发现，相应的核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。第八条规定，项目核准必须具备规划选址、用地预审、环境影响评价、节能评估、社会稳定风险评估等核准附件，同时要满足国家关于招投标管理和项目国产化水平的有关要求。而油气管道工程核准工作涉及地区多、部门多，环节多，任何一个环节或地方受阻，都将影响整个项目核准工作进度，进而影响项目开工建设和建成投产时间。由此可见，油气管道工程工期的紧迫性与开工合法性的矛盾越来越突出。

1.4规划选址办理前置审批条件设置过多且不尽合理

根据《建设项目选址规划管理办法》（建规[1991]583号）的要求，规划选址办理需在获取县、市建设规划部门的审查意见后，上报省建设规划主管部门核发选址意见书。目前各省规划选址办理流程基本上是针对省内核准项目制定的，要求提供环境影响评价、水土保持评价和用地预审意见等批复文件作为审批前置条件。但是，国家核准建设项目，其建设用地预审意见和环境影响评价分别由国土资源部和国家环保部办理。国土资源部批复建设项目用地预审意见时，需提供管道沿线各地方政府用地预审初审意见，并将有关材料组卷，方可受理批复；国家环保部要求，受理环境影响评价报告时，必须提供水土保持评价批复和环境敏感点批复；审批环境影响评价报告时，仅在批复前征求管道沿线地方环保部门意见，前期地方环保部门不出具批复意见。这些前置条件办理周期的增加，将大大增加规划选址意见办理周期。

1.5建设项目用地预审要求不断提高

2012年2月，国土资源部下发了《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号），明确从2012年4月1日起，凡未列入经批准的新一轮土地利用总体规划（2006－2020年）的项目，不得通过建设项目用地预审意见。2014年2月，国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），要求用地预审申报时，占用耕地的项目严格执行“占补平衡”、“先补后占”政策，按照“占优补优”的原则，将补充耕地资料落实后，方可上报审批。同时要求，建设项目用地指标严格执行《石油天然气工程项目建设用地指标》（2009），对于超过用地指标的项目，需编制节约用地评价报告，并经国土资源管理部门专家论证通过后，再予以出具用地预审意见。

1.6环境影响评价依然是项目核准工作的瓶颈

1.6.1新《环境保护法》的实施增加了环境影响评价办理的难度，延长了办理时间新《环境保护法》（2014年修订）规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，项目建设必须满足生态保护红线的要求。即项目选址、选线必须符合“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”的要求。同时规定，环境影响评价报告除国家机密或商业秘密外，其他均应全文公开，以此为载体，使公众积极参与建设项目环境影响评价，并赋予了公众举报、诉讼等权利。由此可见，新法的实施从法律层面上限制了管道路由的选择，增加了需办理的环境敏感点数量和环境影响评价办理难度，延长了环境影响评价批复文件办理时间。

1.6.2地方政府更加严苛的环保制度进一步增加了环境影响评价的办理难度和办理周期为了加强环境保护和水资源的管理，各级地方政府在遵循《环境保护法》和《水污染防治法》（2008年版）的前提下，结合自身实际情况，出台了一系列比国家要求更严、范围更广的环境保护和水资源管理的相关规定。例如，2013年江苏省出台的《江苏省生态红线区域保护规划》，将洪水调蓄区、清水通道维护区和生态公益林等均列为环境保护的范围，扩大了环境敏感点的数量；《广东省饮用水源水质保护条例》（2010年修正本）明确禁止油气管道穿越饮用水地表水源保护区。这些制度的实施，不但增加了环境敏感点的数量，而且为管道选线设置了制度障碍，限制了管道路线的选择，增加环境影响评价批复文件办理周期。

2油气管道项目核准工作的推进措施

项目核准的实质就是在规定时间内取得项目实施的合法许可。项目核准是项目前期工作的重要内容之一，项目核准后方可开工建设，获取项目核准是项目顺利实施的重要前提。项目不核准将无法得到地方相关部门的支持，容易导致项目不能开工、延期投产、增加索赔、地方纠纷等现象的发生。为有效推进项目核准工作进度，需做好以下几方面工作。

2.1抓住行政审批制度改革契机，积极推动核准工作改革

根据国办发〔2014〕59号文件精神，积极推动由国家发展改革委牵头组织相关部委，修订政府核准的投资目录，修订核准办法，建立纵横联动协管机制。同时，针对油气管道项目的特点，研究简化油气管道项目申请核准所附必备要件、优化核准审批程序、转变核准审批方式、精简与项目核准有关的前置审批、规范中介服务，不断提高核准工作效率。首先，协调国家发展改革委，继续巩固控制性工程方案确定的前提下，给予提前核准和开工的政策支持；其次，协调国家发展改革委、环境保护部、海洋局，进一步明确需要把环境影响评价作为前置审批条件的重大管道建设项目的具体范围，同时，减少环境影响评价审批前置条件，缩短环境影响评价办理周期；最后，积极协调国家住房和城乡建设部，进一步明确项目规划选址办理程序、规范办理手续、精简前置审批条件。

2.2强化机构设置，充分发挥属地化管理优势

为有效推进项目核准工作进度，油气企业可实行“一省一机构”的“块状”管理模式。这种机构设置，有利于油气管道建设企业与当地政府建立长期、固定、有效、友好的沟通协调机制。首先，属地化派驻机构能随时与地方政府部门沟通协调，充分利用油气企业与地方政府签订的战略合作协议，抓住与各级政府会谈等各种有利时机，适时反映问题，解决问题，以天然气利用改善地方能源消费结构，促进当地经济发展为突破口，充分响应地方利益诉求，积极寻求政府部门的支持和理解，增强对外协调工作的主动性和有效性。其次，派驻机构实行属地化管理，可充分发挥属地化人脉资源优势，选择合适的联系人作为与政府部门沟通协调的桥梁，有效提高核准工作的效率。

2.3加强核准工作计划管理

油气管道项目建设单位应于每年初组织编制、下达“建设项目核准工作计划”，明确责任部门、责任人及各项任务的关键时间节点要求。在计划执行过程中对比“核准工作计划”目标，分析计划执行偏差情况，根据实际情况适时调整工作计划，确保项目核准工作全过程处于受控状态。项目核准工作牵头部门，充分发挥项目核准工作的核心组织作用，积极协调各相关部门切实解决核准工作中存在的问题和困难，确保项目核准工作合规合法地按期完成。项目核准工作责任部门强化“核准工作计划”的执行和落实，不当“甩手掌柜”，将项目核准工作任务层层分解，落实到位，责任到人，做到事事有人办、环环有人盯、项项有着落。全面实行核准工作周报制度，及时反映每周核准工作进展，累计核准工作进展，存在的问题及需要协调解决的事项。

2.4统筹协调，完善立体协调机制

为有效推进项目工作进度，油气管道建设企业应进一步加强和完善纵横交错的立体协调机制。纵向：一方面，加强与上级主管部门的沟通协调，及时反馈核准工作中存在的问题，并商请给予支持协调；另一方面，加强对可行性研究单位（尤其是两家或以上）的协调管理，要求可行性研究单位在项目启动之初明确责任分工，项目前期工作统筹安排、统一节奏，避免出现因不同人员、不同时间开展工作，引起地方政府误解或不理解，从而对项目核准工作进展产生负面影响。横向：一方面，加强与地方政府及相关部门的沟通协调，善于把握和利用各种有利时机，积极获取地方政府的理解和支持；另一方面，充分发挥定期协调机制（例如定期召开核准工作协调会），加大核准工作协调力度，统筹安排，各负其责，有序推进项目前期工作，确保项目核准工作目标的实现。

2.5积极开展项目前置环境影响评价

为适应新《环境保护法》的实施对油气管道项目路由的选择的要求，积极开展项目前期环境影响评价是十分必要的。环境影响评价单位根据可行性研究报告编制单位提供的初步线路走向方案，进行沿线环境现状调查，识别管道涉及的环境敏感区，以及管道与环境敏感区之间的位置关系，初步分析管道建设对环境敏感区的环境影响，开展管道穿越环境敏感区的合规性分析，提出相关的意见和建议，包括环境敏感区避让、环境敏感区调整、应办理的行政许可手续、编制报批环境敏感区影响专题报告等；可行性研究单位根据环境影响评价单位筛查的环境敏感点，积极开展环境敏感点避绕方案比选，为优化确定管道线路走向提供依据，有效避让或减轻管道建设对环境敏感区的影响，为下一步环境影响评价工作顺利开展和加快环境影响评价报批进度提供条件。

2.6建立和完善油气管道项目核准工作数据库

建立和完善油气管道建设项目核准工作数据库，其内容涵盖核准工作开展的全过程。重点包括：

1）核准工作计划执行情况及偏差原因分析；

2）核准工作费用统计分析；

3）规划选址、用地预审、环境影响评价（含环境敏感点）、节能评估、社会稳定风险评估等核准附件及相关专项评价审批部门、审批程序、审批要求、审批前置条件、审批周期等；

4）中介服务内容及费用；

5）项目核准工作存在的问题，以及为加快核准工作采取的有效措施等内容。这种数据库资料是项目核准工作阶段技术经济的综合反映，也是一定时期核准工作管理水平的真实反映，它汇集着核准工作的全面成果，是核准工作宝贵经验和知识的积累。搜集、整理和利用这些成果资料，非常有利于推进核准审批制度改革，改进核准工作方法，全面提升项目核准工作管理水平。总之，项目核准工作是一项政策性、专业性很强，技术要求高，关系复杂的系统工程，项目核准的工作质量及进程对项目经济效益和社会效益的实现有着重大影响。面对新的机遇和挑战，不断探索和优化核准工作方法，加快形成核准工作程序化、制度化，规范核准工作行为，对于提高前期工作效率，加快油气管道建设，改善能源结构，促进地方经济社会发展具有十分重要的现实意义。

作者：罗天宝 单位：中国石油西气东输管道公司