公共场所事后监管新模式浅议

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摘要：为进一步深化“放管服”改革，优化营商环境，2018年底，济南市公共场所卫生许可全面实行告知承诺制。随着经济发展、制度变化、互联网技术的应用，公共场所事中事后监管模式也在发生变化。通过调查研究公共场所卫生许可实施告知承诺制后事中事后监管中存在的问题，探讨新形势下公共场所监管的新模式，为形成公共场所长效监管机制提供支持。

关键词：告知承诺制；公共场所；监管新模式

一、背景

（一）肺炎疫情使公共场所卫生监管必要性凸显

公共场所是一种人们集中进行活动、娱乐与休息的区域，大量人群在其中聚集，人与人之间接触频繁，为某些传染病的传播和流行创造了有利条件，一旦这些有害人体健康的因素在公共场所出现且未被有效控制，就会产生极大的影响和危害。长期以来，由于公共场所造成大规模疾病传播的事件很少，人们对公共场所传播疾病的认识和重视程度不够，导致公共场所的卫生监管也越来越被淡化。2020年一场突如其来的肺炎疫情袭击全球，具有人员聚集、流动性大等特点的公共场所成为了狙击疫情的重要战场。在疫情得到有效控制后，复工复产、发展经济成为了疫情防控常态化期间的重要任务。而随着电影院等公共场所的重新开放，涉及公共场所的各行各业已全面复工。为了有效切断传播途径，在疫情期间要求出入公共场所的所有人员佩戴口罩、一米间隔等要求，公共场所作为疫情的主要传播场域，其卫生监管重新被引起人们重视。

（二）公共场所卫生许可全面实行告知承诺制

为进一步深化“放管服”改革，激发市场主体活力，加快推进政府职能深刻转变，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，2018年底，国务院在全国推开“证照分离”改革（见国发〔2018〕35号文）。证照分离改革分为四种改革方式，其中之一是告知承诺制。告知承诺制度就是指对提出资质行政审批申请的申请人，由行政审批机关一次性告知其审批条件和所需材料，申请人以书面形式承诺符合审批条件并提交有关材料，行政审批机关根据申请人承诺直接作出行政审批决定的制度［1］。从以往的审批制变为承诺制，办证流程简化了，审批效率提高了，经营者“最多跑一次”，进一步优化营商环境。2018年底，济南市公共场所卫生许可全面实行告知承诺制，审批部门给企业发放公共场所卫生许可证，卫生行政监管部门负责监管，监管部门需在2个月内进行现场监督检查，如果该公共场所逾期未整改到位，将被撤销许可。告知承诺制的实施由过去的事前事中事后监管转变为了事中事后监管，对监管提出新的要求，监管部门压力变大。

二、公共场所告知承诺制现状调查分析

（一）告知承诺制发证单位问题调查研究

本次调查设计了公共场所告知承诺制后新发和延续许可单位基本情况调查问卷，在济南市辖区按照经济水平高、中、低选取市中区、天桥区和济阳区进行调查。本次共调查承诺告知制实施后办理卫生许可证的公共场所经营单位1305家，其中1176家为新发证单位，占90．11％，129家为延续卫生许可证的单位，占9．89％。从经营类别来看，以美容美发业和住宿业为主，分别占64．22％、22．15％，见表1。美容美发场所由于门槛低、投入小，新增数量较大，而卫生监督队伍人员匮乏，监管工作难度也相应地高了很多。在1176家新发证单位中，有328家存在问题，占27．89％，在129家延续单位中仅有4家单位存在问题，占3．10％，不同方式存在问题率差异的卡方值为37．664，P值为0．000，P＜0．05，差异有统计学意义，新发证单位出现问题率明显高于延续单位，见表2，分析其原因主要为公共场所卫生许可证有效期为4年，延续发证的单位由于已经经营至少4年，也有卫生监督部门监管，对其经营的场所应该达到的卫生要求比较了解，在经营中会认真对待；而相比新发证单位，由于大部分单位的经营者属于首次经营，对法规的了解相对较少。通过调查可以发现，告知承诺制后取得公共场所卫生许可证的单位在实际开展项目与许可项目是否一致、是否取得健康证以及检测报告是否符合要求等方面很少存在问题，主要是由于告知承诺制在发证之初需要提交一些必备的材料，从而使检测报告、健康证、开展项目等符合法律法规，优点很明显。而新发证单位与延续单位在功能间及设备设施是否齐全、卫生管理制度及档案是否健全及是否按规定进行清洗消毒保洁方面存在较大差别，见表3。通过调查可以发现，在328家存在问题的公共场所经营单位中，问题主要集中在卫生管理制度及档案不健全、功能间及设备设施不齐全或挪作他用以及未按规定清洗消毒保洁方面，分别占53．31％、38．56％和7．83％，见图1。分析原因如下：1．预防性监督于2019年在《公共场所卫生管理条例实施细则》修订中被取消，由于预防性监督可以在建筑建设之初对功能间进行保证，该项事前监督被取消会导致部分建筑在建设之初就不能用于公共场所，导致有些建筑没有上下水或布局不合理等从而无法配备能够正常使用的消毒间；2．公共场所经营者或负责人的业务知识不够，部分单位经营者认为毛巾、床单等布草外送之后，就不需要再有专门的消毒间了，但是按照法规要求对公共场所公共空间清理的抹布等的清洗、消毒同样需要在专门的功能间内进行；3．有些住宿场所本身的空间相对较小，经营者为了节省成本、获取最大的经济效益从而把房间尽可能多的设为客房，不设置专门的布草间或消毒间，甚至直接把功能间挪作他用；4．部分经营者为首次经营，对法规了解不够全面，卫生管理制度和档案不完善，同时从业人员流动性大，业务素质低，单位培训管理不到位，使单位员工在具体操作环节无法按照要求进行；5．在调查中发现，公共场所经营单位在告知承诺获得卫生许可证后，经营者不重视后期卫生监督部门的监管，监督员2个月内去监管的时候，陪同检查的一般是单位的一般工作人员，从而在监督员提出需要整改的问题的时候许多陪同人员不能很好的传达给被监督单位第一负责人，不能很好地进行卫生指导，指导教育的执行性大大降低；6．部门交流较少，审批部门给企业发放公共场所卫生许可证，卫生健康委员会负责监管，审批部门发证的信息及资料发给卫生监督部门不及时，卫生监督后的情况目前也没有反馈给审批部门。

（二）公共场所人员情况调查

2019年，济南市持有公共场所卫生许可证的经营单位将近1万家，从业人员共计2万余人。随机选取200名从业人员进行公共场所卫生专业知识问卷调查，共有1600道题，回答正确991题，正确率仅为61．94％。统计分析后发现从业时间、年龄、职位、学历等方面都有统计学意义。公共场所从业人员流动性大，准入门槛低，素质参差不齐，《公共场所卫生管理条例实施细则》修改后，公共场所从业人员的培训和考核由之前的疾控机构变成了公共场所经营单位自身，从而导致公共场所经营者对从业人员的培训不规范，不及时，卫生管理制度落实不到位。所以，有针对性的加强培训至关重要。

三、告知承诺制实施后的公共场所事中事后监管新模式探讨

告知承诺制全面实施后，公共场所的监管模式由过去的事前事中事后监管变为现在的事中事后监管；在监督方式上，随着互联网技术的发展，公共场所监管制度正在向以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管转变。对告知承诺制实施后出现的新问题可以通过监管新模式来有效解决。公共场所新监管模式应在信用体系建设、全面推进双随机一公开监管、完善互联网＋监管、跨部门协同监管、多元共治上下功夫。新模式在告知承诺制实施后也显现出一些需要完善的地方。

（一）完善信用体系，建立健全信用承诺制度，构建以信用为基础的新型监督管理机制

完善的信用体系是告知承诺制实施的基础和灵魂。企业或自然人在以信用来保证承诺的情况下取得卫生许可证。既承诺，则需守信。经营者签订了承诺书，承诺满足经营公共场所的能力、条件、材料、程序等，则在后期的经营中应遵循承诺，履行承诺，对于违背承诺的后果要承担责任。所以，信用体系的建设对告知承诺制的实施具有重要作用。加强政府监管，加强正面引导。开展守信联合激励和失信联合惩戒制度，营造良好的政策环境，保护主体合法权益。提升信用监管效能，以统一社会信用代码为标识，以信用中国整合、共享市场主体信用记录。大力推行信用承诺制度，将信用承诺履行情况纳入信用记录。在保护涉及公共安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私等信息的前提下，让公众可以便捷高效地查询企业信用情况。进一步完善失信“黑名单”，守信“红名单”。把企业和从业人员的违法违规、不履行承诺的不良行为向社会公开，构建“一处失信，处处受限”的联合惩戒机制。对失信主体在行业准入环节依法实施限制，失信黑名单中的单位不能参与告知承诺制发证；强化政府部门协同联动，健全信息沟通机制，加强信用信息共享和信用评价结果互认，发挥好整体效能。推进信用分级分类监管，依据企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施，把信用考虑进量化等级评分。对于虚假承诺或违反承诺的要依法严惩。加大处罚力度，探索惩罚性赔偿，接受舆论监督。充分利用大数据加强对市场主体的服务和监管，整合共享政务信息，目前济南市卫生监督部门对卫生行政处罚结果进行“双公示”，在济南市发展和改革委员会、济南市市场监管局网站及政府门户网站进行公示，并同步推送至信用济南网、信用山东网、信用中国网，公众可以在市电子政务网站进行查询。完善四张清单，违法行为轻微没有造成严重后果的可从轻处罚，同时完善说服教育、劝导示范、行政建议、行政指导、行政回访等配套监管措施；对不按规定清洗消毒造成危害的要加大处罚力度，例如“酒店抹布门”类似事件建议编入惩罚性赔偿清单。进行信用限制，让违法成本高于违法所得收益。

（二）全面推进“双随机一公开”监管，科学抽取、利用量化等级制度

“双随机一公开”就是随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机一公开”已经比较完善，但是，在执行中存在抽取单位侧重点不强、与实际监督能力不符等问题。在监管单位选取上建议适当加大告知承诺制后新发证单位抽取比例，针对告知承诺制后新发证存在的问题侧重相应的检查内容、卫生管理制度及档案等方面的教育与处罚；按照不同区域、不同级别差别化抽取选派，提高监督效率，规模比较大、公共场所类别多的单位可以派给省市级监督员，反之“四小单位”派给区县一级监督。目前的公共场所量化等级已经比较完善，济南市量化等级覆盖率也达到了100％，建议在以后的选取上考虑量化分级，从量化等级的分类A／B／C级来按比例选取，更有代表性。将随机的比例频次、被抽查概率与抽查对象的信用等级、量化等级挂钩，对有不良信用记录、量化等级低的要加大抽查力度，对信用较好、量化等级高的可适当减少抽查。告知承诺制后第一次监管时，监督机构可以根据单位的具体情况进行打分，并初次评出量化等级，激励先进，警示落后。2019年国家共在济南市随机监督抽查1770家单位，监督完成1684家，任务完成1520家，任务关闭250家，监督完成率95．14％，任务完成率85．88％，完结率100％，由于对已经吊销、撤销、注销卫生许可及关门停业、不再生产经营的，有些没有及时进行清理，底档信息不够准确。系统没有及时跟进，部分单位的信息没有及时更新，导致完成率相对较低。在实施的过程中需要发证及监管部门随时更新国家卫生健康监督信息平台和山东省卫生健康监督综合管理平台内容，保证信息时效性。

（三）完善互联网＋监管，探索远程监控

1．充分利用监督管理平台，打通限制实现信息共享。首先要完善平台建设，平台信息录入及时全面。及时把监督检查的信息上报山东省及国家卫生监督平台，依托国家“互联网＋监管”系统，联通汇聚全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统等重要监管平台数据，加强监管信息归集共享，将信息归集到相关市场主体名下。在监督检查时可随时从监督管理平台查阅到需要的企业相关信息。目前部门之间或多或少存在信息不通、衔接不畅、扯皮推诿等问题。因此，应拓展信息归集共享的广度和深度，打通办证部门与办照部门之间、办证与监管部门之间、监管部门之间甚至是部门内不同职能处室之间的信息共享。监管信息及时反馈给发证机关，方便发证机关作出撤销或继续许可的决定；发证单位应及时把发证单位信息分门别类传递给监督部门，让监管部门第一时间了解告知承诺制后新发证单位的基本情况，及时准确监督，节约成本。2．推进互联网＋现场执法。济南市已为部分监督员配备了执法记录仪和手持执法终端。利用执法记录仪对执法过程进行全程记录，可实现执法过程全程留痕、执法数据动态云存储、执法结果全程可追溯；手持执法终端可随时调取被监督单位的信息，制作执法文书，通过蓝牙打印机现场打印，并可使用手持执法终端录入日常监督、双随机监督检查内容，及时上传至国家卫生监督信息系统生成信息报告。建议政府加大投入，全部配齐手持执法终端。3．充分运用大数据等技术，加强对风险的跟踪预警。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管精准化、智能化水平。在线监测监管信息系统，可以有效克服监管人力不足的困境，突破了人力监管的极限，可以对监管对象进行全程24小时、全周期监测，一旦发现异常，系统可精准锁定、及时预警，极大方便执法人员和工作人员采取针对性处理措施［2］。济南市选取游泳场所个别单位试点安装了在线监测，可以在手机上直接随时监测游泳池水温度、浊度等，试点很成功。可探索在较大的公共场所卫生许可单位安装摄像头在线监测，突出在线监测，执法精准度，执行动态量化计分。对住宿场所、美容美发场所、游泳场所等空气质量、清洗消毒流程、泳池水质进行可视化监管、监测等；因新发证单位存在问题较多，可以考虑在告知承诺制下新发证单位安装在线监测，可有效地督促其整改首次发现的问题，并随时进行教育指导，在线完成行政指导、行政回访。对逾期不整改或整改后仍达不到要求的可反馈发证机关撤销行政许可，同时在线监控可作为有效的视听证据为监督员的判断做支撑。

（四）加强政府协同监管，进一步推进联合执法

1．加快转变传统监管方式，打破条块分割，打通监管环节，建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。加强省市县多级联合执法，实现进一次门多解决事，减少对企业的干扰。2．加强跨部门联合执法。卫生监督机构和审批局可以联合监督检查新发证单位，更好地实现单位之间信息交流、沟通；对于监督发现的公共场所功能间及设备设施不齐全或挪作他用的情况，卫生监督部门和消防等部门联合检查、科学指导，可有效地解决问题并防止出现拆了东墙补西墙的现象。3．加强与发证部门的协同监管，监督部门可以将监督中需要注意的事项和各类优秀公共场所的样板间做成视频，卫生管理制度标准样板制成模板放到审批局窗口，发证机关可以在咨询、发证环节发放给办证单位，让其更加直观地了解相应的场所应该做到哪些方面，有效解决预防性监督缺失带来的问题。

（五）努力构建多元共治新格局

1．强化企业的市场秩序第一责任人意识，开展多种形式的培训。（1）加强对公共场所主要负责人的管理。公共场所经营过程中的违法行为，应该落实责任到人，如果在经营过程中出现违法行为，首先追究公共场所主要负责人的法律责任，这样就会使经营单位的管理者也加入到卫生管理中来，势必会大大提高卫生监督管理和执法的效率。要强化主体自律。公共场所经营者是诚信建设的主体，要认真学习法律法规，严格遵守相关政策，依法维护自身权益，积极树立良好形象。（2）监督机构可以通过送法上门、线上培训、普法宣传等方式加强对经营单位负责人的培训，探索建立执法培训在先制度。监督机构应定期举办法律法规、标准规范及卫生知识的集中培训，要求公共场所经营者派员参加培训学习。监督人员可根据公共场所经营者要求，深入公共场所单位进行现场指导，帮助经营者和从业人员提升管理和服务的法律法规及标准意识，同时结合日常监督、监督抽检等日常工作，不定期到公共场所进行督导检查，确保管理和操作规范。（3）经营者开展对单位自身人员的培训，建立奖惩制度，约束工作人员行为，减少员工的流动性。通过对从业人员在岗期间进行多次、反复的培养、训练等方式以提高其专业知识水平、自我修养程度与实际工作能力［3］。2．发挥社会监督作用。积极探索社会、媒体、监管相结合的监督模式，为诚信建设提供精神力量和舆论支持。推动行业协会规范会员行为。加强卫生法律法规宣传和公众健康维权教育，充分利用电视、报纸、微博、微信、QQ、网站平台等渠道和载体，向大众普及卫生法律法规、规范、健康维权知识，提升群众依法维护健康权益的意识。畅通群众监督渠道，整合优化政府投诉举报平台功能。培育信用服务机构，鼓励开展信用评级和第三方评估。强化舆论监督，持续曝光典型案件，震慑违法行为。

参考文献

［1］吴学安．告知承诺制是“放管服”改革务实之举［N］．中国审计报，2020－01－06（5）．

［2］蔡本辉．立足综合监管再探智慧新径［J］．中国卫生监督杂志，2019，26（6）：503－506．

［3］莫军，陈梦曦，张遵真．“三全、三亮、三化”公共场所卫生监管策略探讨［J］．中国卫生监督杂志，2018，25（6）：593－596．

作者:查少华 赵晓磊 赵瑞 林靳雪 梅安宁 单位:济南市卫生健康监督所