公共管理下的西部草都建设与发展

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摘要：党的十八大以来，定西市基于生态环境条件和自然资源情况，提出打造“中国西部草都”的目标，将草牧业作为实施生态立市战略和助推脱贫攻坚的支柱产业。近几年在中国西部草都的建设过程中，定西市政府及相关部门在政策制定及宏观调控方面发挥了不可替代的作用，使定西市草牧业产生了巨大的社会、生态及经济效益。在公共管理视角下思考中国西部草都的建设与发展具有很强的现实意义。

关键词：公共管理视角；中国西部草都；建设与发展

定西市位于甘肃省中部，古称“陇中”，地处黄土高原、青藏高原和西秦岭交汇地带，地貌复杂多样[1]，曾因生态环境恶劣而以“苦瘠甲于天下”著称。定西市政府从20世纪80年代就开始不断探寻农民致富之路，最终选择了适宜在定西陇中地区发展的草牧业，并于2016年提出了打造“中国西部草都”的战略规划。中国西部草都的建设是公共多元主体共同参与建设的过程，定西草牧业的发展在带来经济效益的同时也会带来巨大的社会公共效益。站在公共管理视角审视中国西部草都的建设具有整体性、系统性及前瞻性的特征，能为中国西部草都的建设提供政策制定的依据及未来合理发展的规划。

1中国西部草都建设现状

定西市境内有天然草原70.7万公顷，其中可利用的天然草原面积为65.1万公顷，占全市土地面积的32.5%，是最大的陆地生态系统[2]。定西市属于典型的干旱半干旱地区，雨热同期，黄土层深厚，气候冷凉，降雨量偏少且季节性明显，昼夜温差较大且土壤为弱碱性，特别适宜紫花苜蓿等优质牧草种植，是西北地区牧草的最佳种植区。2016年，定西市政府基于当地自然条件，以“立草为业、草畜并举，生态优先、绿色发展”为核心理念，开始积极建设“中国西部草都”。近几年来各公共主体积极参与、广泛合作，使得定西市优质牧草种植基地规模不断扩大、草畜一体化发展格局初步形成、牧草加工能力稳步提升、现代仓储物流体系不断完善、草畜产品品牌培育成效突出[3]，中国西部草都的建设实现了跨越式发展，取得了良好的经济、社会和生态效益。

1.1经济效益

中国西部草都的建设给定西市的农民创造了新的收入增长点。定西地区独特的自然地理环境使传统农业的发展受限，人们无法从传统农业产品中获取更大的经济收入，但定西地区多样的地理地貌和特有的光热资源优势非常适宜发展草牧业，农民能从草畜产品中实现经济收入的最大化。2017年定西市草牧业的增值已达28亿元，定西市农民的人均收入达到2000元，其中贫困户人均可支配收入的30%以上来自于草牧业，这一比例要高于中药材和马铃薯的贡献率[4]。未来定西市将继续实现中国西部草都的高质量发展——到2022年底，定西市规划的饲草种植面积要达到500万亩，年产鲜草要达到1千万吨以上[5]，以期获得更大的经济效益。

1.2社会效益

大力发展草产业对贯彻落实党和国家绿色发展理念、建设生态文明、发展循环经济、加快结构调整、增加农民收入、提高畜产品质量和繁荣地方经济等方面具有重大而深远的意义[6]。中国西部草都建设过程中带来的社会效益主要有打造城市名片、改善农业结构以及大力助推脱贫攻坚。(1)定西市以“署都”“药都”著称，在定西市政府大力发展草牧业后，“中国西部草都”也会成为定西市的一张靓丽的新名片，有利于宣传城市，吸引外资。(2)中国西部草都的建设积极响应国家推行的供给侧结构性改革，将定西市以往的“粮、经”二元农业种植结构优化调整成“粮、经、饲草”三元农业种植结构，实现了最优配置。(3)定西市政府将牧草种免费发放给一些精准扶贫户，且定西市政府大力扶持民祥、巨盆等龙头牧草公司，使这些公司带领周边农牧户种草致富，有力地助推了定西市的脱贫攻坚工作。

1.3生态效益

定西市政府于2011年开始实施草原补奖政策和退牧还草工程，这几年来共落实草原禁牧45.87万公顷，每年完成草原鼠虫害防治均在15万公顷以上，累计治理“三化”草原13.33万公顷[7]。在定西陇中地区山峁沟壑间大面积种植牧草作物，使得土壤侵蚀模数大幅降低(由2010年的5640t/km2减少到2015年的2340t/km2)，水土流失治理程度达75%，基本实现了“泥不出沟、水不下山”，有效地减少了黄河上游泥沙入河量，有力地践行了总书记“两山”理念。同时，草畜产品销往西藏、青海等“三江”源头，有效缓解了三江源头草畜失衡的压力，为三江源头牧区的减畜任务作出了积极贡献，有效保护了三江源头地区的自然生态环境。中国西部草都建设所储备的草产品资源还为国家应急救灾作出一定贡献。

2以公共管理推进中国西部草都建设的必要性

公共管理主体为解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务进行管理并规划的社会活动叫做公共管理。以政府为核心的公共部门，在综合社会多元力量的基础上，通过多种途径和方法增强综合治理能力、提升公共服务品质，从而满足群众诉求，实现公众利益[8]。公共管理体系在创造和提升城市竞争优势方面具有不可替代的作用，一个民主的、有能力的、高效率的、透明的政府公共管理体系无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。中国西部草都的建设是基于定西市政府期望通过发展草牧业来达到生态治市、脱贫攻坚和发展经济的基础之上的，其战略制定、政策实施、公共主体参与及社会效益评价的各个方面都是公共管理的范畴。中国西部草都建设过程中所需要的社会公共物品是由政府公共行政部门宏观调控的，且中国西部草都未来发展的战略规划选择过程中也需要考虑其是否具有公共价值。总之，以公共管理措施解决中国西部草都建设中出现的种种问题、推进中国西部草都的建设与发展是十分必要的。

3中国西部草都建设过程中的问题分析

3.1贫瘠的自然环境条件难以克服

必须清楚地认识到，包括定西在内的陇中地区是典型的黄土高原丘陵沟壑区，生态系统较为脆弱。联合国教科文组织曾评价定西地区为“不适宜人类居住区”，正是在这样贫瘠的自然环境条件下，定西市政府才选择了最为适宜的草牧业，定西草牧业的发展是受自然环境条件限制的。中国西部草都的核心建设区定西市安定区年降雨量较低，时常干旱，对牧草的生长产生了不良的影响[9]。贫瘠的自然环境条件难以克服，但政府可以采取公共管理手段来缓解，例如规定土地产权制度防止产生外部性问题、引进抗旱的牧草品种以及兴建水利工程等。3.2公共多元参与主体仍有缺陷社会公共多元参与主体包括政府、企业、市民、新型经营主体等。中国西部草都的建设需要各社会公共主体积极合作、广泛参与，但定西草牧业的社会公共多元参与主体仍有缺陷，主要体现在：(1)草牧业从业人员结构不合理。现有的技术力量和人员队伍存在着技术落后、知识匮乏、年龄老化等问题，很难满足定西市草牧业发展的需求[10]。(2)新型经营主体合作化程度低。定西市现有安定绿田园、通渭毕昌等牧草专业种植合作社5家，但只有通渭毕昌专业合作社集新品种试验、示范推广与订单种植为一体，起着较为突出的示范带头效应，其他大部分合作社有名无实，流于形式，没有充分发挥合作组织的作用。因此需对中国西部草都建设工作中的各个参与主体进行优化，使这些参与主体的潜能得以充分挖掘和发挥，进而使其在城市文化建设中发挥出更大的作用[11]。

3.3中国西部草都产业链建设

亟需完善中国西部草都的建设尚处于起步阶段，并没有形成完整的产业链，现阶段定西草牧业的优势主要在于草产品加工形成了一定的规模，2020年定西市饲草青贮加工能力已达到200万吨。但是定西缺乏优质牧草品种的研发，使得定西草牧业的发展常常受制于自然环境条件的限制。同时定西市只有民祥牧草、现代草业、鑫渊盛和陇穗4家单一的草产品加工企业，尚未建立比较完善的饲草配送体系，覆盖范围小的同时配送能力弱。中国西部草都的建设是一个庞大的工程，需要一个完善的产业链做支撑，中国西部草都产业链建设亟需完善。

4公共管理视角下的中国西部草都未来建设工作开展策略

4.1实现“共享”公共管理政策制定

公共管理的最终目的是为了实现社会公共利益的最大化，且公共管理的多元价值学说也认为政府、企业、个人在社会运行中共同承担着管理责任[12]。这就要求公共管理者不能简单地充当执行政治命令的角色，而应在处理公众最关心的公共问题的过程中注入回应、协商、参与等公共价值的理解，以改善公共管理者的组织角色，实现创新管理[13]。中国西部草都的建设是使定西社会各阶层人民普遍受益的公共事业，其公共管理政策应按照人人参与、人人得益的基本原则去设计[14]。在牧草种植区域划定、保价收购牧草标准制定以及公共物品提供方面实现“共享”政策制定是十分有益的。

4.2人力资源双向培养

中国西部草都建设过程中的人力资源应坚持双向培养。体制内，应加强定西市政府有关部门人员关于草牧业知识的培训学习，提升相关从业人员的专业技能，使得政府部门在宏观层面能更好地引领和指导基层草牧业发展的基层工作，提高中国西部草都建设的工作效率。体制外，积极与国内外高校和相关科研院所合作，引进高水准的科研人才和先进的草畜产品生产与加工器械，使得在优质牧草育种、优质青贮菌剂开发以及冷链仓储物流等技术难题上有所突破。

4.3优化市场环境并完善产业链建设

中国西部草都的建设过程是在市场大环境中运行的，政府要处理好其与企业的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的宏观调控和公共服务作用[15]。同时也必须清楚地认识到，市场也可能因为外部性、产业结构调整而出现失灵的情况，这时对政府来说，最重要的并不是去做那些市场可以做的事，而是去做那些市场做不了，或者没人愿意做的事[16]，因此优化市场竞争环境，建立市场准入标准就十分重要。中国西部草都产业链的建设绝非一日之功，定西草牧业产业链中草畜产品加工环节已初具规模，未来需要做的是完善产业链前向优质牧草生产培育和后向草畜产品物流配送环节的建设。

4.4建设数字化产业平台

数字化是未来任何产业发展都必须考虑的重要阶段，在“互联网+”大背景下将数字化产业平台引用到中国西部草都的建设中去是大势所趋。未来中国西部草都的数字化产业平台建设应主要集中在优质牧草种植资源基因库、智慧畜牧业供应端平台以及草畜产品产销区块链技术等领域的开发和利用上，最终建立起“中国西部草都”大数据管理交易平台，实现“全国买定西，定西卖全国”的宏伟目标。

4.5坚持绿色可持续发展理念

绿色发展是解决经济增长和环境污染矛盾的必选之路，是构建现代化经济体系的必然要求[17]。中国西部草都的建设不仅为西部同类地区的生态治理与城市发展提供借鉴和经验，而且成为我国生态环境保护的天然屏障[18]。定西草牧业是建立在保护生态环境基础之上的实现农牧民经济收益最大化的优良产业，是生态文明建设的有效响应，是绿色可持续发展理念的有效实践。未来中国西部草都建设一定要坚持绿色可持续发展理念，既要“绿水青山”，也要“金山银山”。

5结语

中国西部草都的建设是集经济、社会及生态效益为一体的重大战略，其建设及发展的过程涉及公共管理领域的方方面面。在未来我国“十四五”规划的新时期，用公共管理视角审视中国西部草都建设中出现的问题并提出相应的解决方案，无论是对《定西市草牧业发展“十四五”总体规划》的编制设计，还是对定西草牧业未来的可持续发展都有很强的现实意义。非常希望此篇文章能提供相应的智力支持。

作者：谈彦栋 包雨灵 单位：兰州大学草地农业科技学院