服务型消防行政管理构造

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1传统消防行政管理模式在运作过程中存在的问题

当前我国已基本形成了一套加强消防工作的政策体系、法律体系、制度体系和标准体系，基本建立起有效的消防监督管理体制，全社会重视、关心、参与、支持消防工作的氛围已基本形成，但同时我们也要清醒地看到，由于种种原因，消防工作仍然滞后于社会的发展和进步，一些困扰消防发展的深层次问题并没有从根本上得到解决。近年来频繁发生的火灾事故，尽管涉及的领域不同，形式不同，但损伤的都是人民群众的生命财产安全，缺位的都是相关职能部门的管理，只追求利润而置安全生产于不顾的企业应受到严厉的处罚，但最根本的还是要从消防行政管理层面上寻找原因¨。

1．1政府部门职能交叉，缺乏配合。法定消防职责未能得到有效发挥消防安全管理是社会管理的一方面，政府经常组织一些联合检查、综合治理，其中需要消防、治安、安监等部门参加。然而，在检查的时候各部门都会考虑自己的利益，相互缺少配合，对责任互相推诿。例如，在对企业的综合检查中发现一些隐患，安监部门和消防部门都可以下发“限期整改”，但到底由谁来下发就存在问题，因为一旦下发了“整改通知”就得进行复查，而复查时综合检查早就结束，只能由下发通知的部门单独去复查，这就有可能造成分歧。对公共娱乐场所的开业审批，如果工商部门和消防部门协调配合不好就容易出现漏洞，一些地方没有公安消防机构的安全检查手续也照样发放营业执照；文化部门对网吧的批准开业也存在着与消防部门沟通的问题；建设主管部门没有公安消防部门的建筑消防审核手续，发给施工许可证的现象屡见不鲜；修路、停水、停电一般没人事先通知消防机构；教育、劳动部门对消防培训没有作为；新闻、出版、广播、电影、电视等部门未能很好的履行消防安全宣传的义务；还有规划与消防，建委与消防，建筑设计院与消防，保险与消防，市政与消防，物业与消防之间，都存在着履行职责和协调配合不到位的问题。

1．2社会单位被动防范，应付监管。消防安全责任制难以落到实处社会单位作为消防安全管理的对象处于被动状态，缺乏主动意识，消防行政管理主体是主动的监管，而社会单位是被动防范，双方已经形成了一种对立甚至是敌对的局面，这种局面就是由传统的管理理念造成的，管理手段和方式的不得当也促使了这种情况的发生。发生火灾的多为不具备安全生产条件、违规建设、违规生产的企业，效益与安全脱节，权力与责任脱钩是造成这种状况的根本原因。一些单位法定代表人把消防工作当成了额外负担而不予落实，一些领导机关和部门看一个企业的好与坏，负责人的好与坏，更多的是注重企业的利润，而忽视企业的安全条件。行政处分或警告，是对单位不履行消防安全职责的法律责任，如此轻微的处理，只能起到提醒的作用，不可能保证防火安全责任制的落实。其中管理者一方认为：我的责任就是管你。而被管理者认为：管我就是给我找麻烦，想压制我，想得到好处。由于服务意识淡薄，在监督管理过程中，监督主体只是简单的发现问题并责令改正，没有指导意识，监督对象只是被牵着鼻子改来改去，不明白为什么要这样改，改了对我有什么好处，只知道不改就会被罚，逐渐地就害怕执法人员来指导，这样就削弱了消防行政管理的职能。

1．3消防监督方法简单．大包大揽。执法机构依法行政的意识欠缺政府依靠法律实行强制手段以达到管理目的，体现在消防行政管理上，就是行政审批、行政命令和行政处罚为主要管理方式。比如对单位可实行“三停”，可以处罚款，可以申请法院实行强制执行等，而其他管理方式很少运用。消防执法中存在执法程序不严，方法简单，消防法规自由裁量权过大，执法环境和基础性工作严重欠缺等问题。重视事前审批而忽视事后监督，有的建设单位甚至公开向施工单位表明，消防工程花钱越少越好，这使得许多建筑工程的自动消防设施在通过消防验收后不久就陷入瘫痪。单位隐患普遍存在，有的还是重大火灾隐患，没钱整改，有钱也不改，罚款不交，久拖不决，这不但增加了发生火灾的危险性，也易发生执法均衡的纠纷，更重要的是影响消防执法的严肃性和权威性。消防监督机构进行的检查、审核、验收、复查、发证、检测、备案等业务，对企事业单位、社会组织的消防工作提供保姆式的微观服务。大包大揽是消防监督的致命弱点，如建筑工程监督审核方面，发达国家是审核与验收都是服务企业的责任，而我国法律规定只有公安消防机构才能行使这些职权，这种集管理权和监督权于一体的执法手段，责权不一，办事困难，也更容易滋生渎职行为。

2构建服务型消防行政管理模式的对策思考

面对当前消防行政的困境，各级政府及消防机构应当根据社会实际，建立“科学、公正、廉洁、高效”的消防监督机制，改变过去以管理者自居，靠行政命令，靠文件，靠组织一些检查、专项治理来实现消防安全管理的工作思路。改革依靠行政审批、处罚的工作机制，借鉴国外消防管理依法办事，强调效率，强调快节奏和高质量服务的工作方法。把那些不该我们行政审批的事项取消，应该由市场机制调节的由市场来调节，对于依法应该由消防机构来实施监督管理的工作，依法把它管好、办好。

2．1转变消防行政管理理念，广泛实施消防公共服务

随着我国市场经济体制的建立和发展，所有制形式已由原来单一的公有制转变为国有、集体、个体、私营、外资、合资、股份合作等多种所有制形式，经济主体的多元化，导致消防保卫对象的多样化，消防工作这种社会化的行为，只有在政府的领导和组织下，才能适应消防保卫对象多样化的需要。消防工作是一项社会系统工程，政府在部署消防工作时必须统筹各方面力量，统一组织、统一管理。城市的基础设施建设，要靠政府统一规划才能考虑到消防的要求，社区消防供水设施建设，要靠政府统一组织才能实施，企事业单位的消防工作，要靠政府的统一部署才能落到实处，社会的消防安全教育，要靠政府的统一组织才能增强，消防事业的投入，要靠政府的统一计划才能合理预算。只有实施政府行为，把消防硬件建设纳入到国民经济和社会发展计划，纳入城市建设总体规划，才能保障消防工作与经济建设和社会发展相适应。积极主动地向社会提供公共服务的方式，实现与社会的良性互动管理。公安消防机构的主要职责应为：消防产品的市场监管、全社会消防安全事务的管理和涉及公共消防安全的服务。放宽是服务，严管也是服务，树立服务理念，对消防部门的要求一是要树立正确的权力观，落实“执法为民”的要求，把消防监督管理的模式由传统权力治理型转为法律法规治理型，淡化强制性色彩，提倡温和型服务，真正做到严格执法，热情服务；二是按照“合法、合理、效能、责任”的原则，进一步规范审批权限，严密审批程序，规范执法行为，简化办事程序，转变工作作风，提高工作效率；三是要积极主动地为社会搭建公共消防服务平台和信息平台，提供消防技术指导及消防知识和信息咨询，利用自身的技术优势、信息优势和装备优势，更好地为社会提供优质服务。

2．2推进消防行政模式改革。创建消防服务监督机制

一是设立消防咨询机构，健全消防中介组织。实行消防咨询制度是消防部门在消防行政管理工作中转变职能的必由之路。发展消防中介组织，有利于公安消防机构从繁重的专业性、技术性事务中解脱出来，有利于实现消防技术工作专业化，提高相关技术工作的服务质量。应当通过立法，鼓励和扶持消防中介组织的发展，充分发挥中介组织在建筑工程消防设计审查、消防技术鉴定、消防安全评估、消防设施维护保养、消防产品检测、消防培训和消防咨询等领域的作用。通过中介机构的参与，消防机构找准自己的工作重点和目标，通过中介机构的宏观监督来实现提高消防行政管理水平的微观效果。二是实行资质管理制度，建立消防诚信机制。消防机构应从部门管理向行业自主管理转变，对单位和人员实行资质证书的发放和管理制度，大胆放权，让行政主管部门进行归口管理，根据《消防法》加强对各类自动消防设施设计、施工单位的监督，对单位和人员资质的审查，发挥市场机制的自动调节功能，将单位的消防行为与市场诚信有机结合，促进企业消防自律。单位的消防安全要由单位自己来管理，消防部门只对其进行指导和督促，对于一些安全意识淡薄的单位要进行多方位的督促，必要时要进行曝光，让社会来实施惩罚。三是推行信息公开制度，实现全民参与消防。建设服务型消防还要求行政体制从封闭型向公开透明型转变。政府的服务对象是社会和百姓，只有建立公开透明的信息制度，政府的服务才能受到社会和百姓的监督。通过网络实行电子政务，建立完善火灾隐患举报投诉机制，将地区或单位的安全状况和消防机构的政务公开，使社会监督消防机构，督促单位对自身消防工作的加强，老百姓也可以通过网络对消防违法行为进行举报，可以向公安消防机构提出意见，使全民都能参与消防。

2．3完善消防安全评价方法，规范火灾统计工作模式

对社会消防工作的正确评价方法应该是针对消防诸多要素进行综合评价，消防安全形势好不好，一个重要的标志是看能否预防和遏制重特大火灾。应当在下达火灾控制目标的考评方法上进行改革，不下指标，不搞层层分解，火灾发生后，查清原因，在追究直接责任人的同时，看有没有监督不到位的情况，有没有其它职能部门失职、渎职的情况，有没有人为故意等违法、违规的情况，如有应依法予以追究，用法律的手段进行有效的制约。火灾统计结果是对消防管理及相关原因的量化解释，可以帮助各级领导机关掌握火灾规律，检查决策的执行情况，及时发现和解决问题，促进消防管理工作制度化、规范化和科学化。应结合当地消防工作实际，研究和建立一套火灾统计的科学方法和制度，使统计制式、分类标准、指标体系、计算方法等规范化，使统计计算、数据处理，信息贮存，检索传输等技术手段朝着现代信息化的方向发展，切实发挥统计效能，提高服务质量。

2．4改革保险管理与服务体系。构建安全与效益互动机制

引入保险行业对消防安全的本能关注这一积极因素，建立安全与效益互动机制。保险业的强力介入，将有利于推动企事业单位尽快树立自主安全意识，促进消防工作社会化。应建立保险与消防联动机制：在火灾责任保险前，由保险机构或保险机构委托的中介机构对投保单位进行火灾风险评估，不同的风险程度对应不同的赔付率；在保险有效期限内，保险公司对保险客户进行必要的火灾风险防范技术服务，监督其整改火灾隐患；对投保火灾责任保险的单位，公安消防机构根据其火灾风险评估结果，采取不同的监督方式，对评估合格的，保险期限内可不进行抽查；评估基本合格的，只对存在的问题进行定期抽查；评估不合格的，加大查处力度和查处频率，把对保险客户管理的动态监督和技术保障，交由保险机构及其(委托的)消防技术服务中介机构完成。由此，既强化了保险机构的社会管理和经济补充功能，把社会的部分火灾风险转嫁给保险机构，又可以通过保险机构的技术服务有效弥补消防行政审批制度留下的空档。

3结语

在经济持续发展的同时，火灾防控任务将更加艰巨，我们必须认识到当前消防工作面临的严峻形势和问题，在国家行政改革的大背景下深人探索消防服务经济建设的新机制，构建服务型消防行政管理模式，才能适应时展和社会进步对消防安全的需求。