公共管理预算会计革新思考

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一、政府职能转变对现行预算会计体系的影响

首先，政府是公开、透明的政府，政府应当接受人民的监督和评价，其中包括对政府国有资产管理、债务管理和财政性资金管理的监督和评价。政府会计必须能为人民评价监督政府国有资产管理、负债管理和财政性资金管理提供相关的完整信息。这就要求政府会计提供的信息可以全面、完整、系统地反映政府部门的财务状况和财务活动结果，连续地反映公共资金的运营情况，预算收支的制订和执行情况，以及财务状况的变动情况，并能向相关信息使用者提供政府部门各个方面、各种类型的财务活动信息。其次，政府是受托的政府，负有公共受托责任，用公共资金管理国家各项事务，向广大人民提供公共服务。因此政府会计应能够全面、客观地反映政府部门的受托业绩，同时有利于对政府和官员进行客观有效的激励和约束。但是政府的非营利性和追求公共利益的目标，使得政府部门不得以股东财富增长、财务状况改善、经营实力增强等财务指标为主反映其受托业绩。虽然财务指标也能够在一定程度上反映政府部门的财务受托业绩，如遵循法定预算情况、公共财务实力及公共财务健全性等，但是政府部门公共资金使用或公共支出的目标主要是维护国家安全和社会稳定、促进社会公平和经济增长，提高国家或地方政府竞争实力，减少贫困的状况，鼓励科研的成效等方面。由于这些目标都是反映程度和质量的，因此很难用货币度量，政府部门受托责任履行情况的衡量是复杂的。第三，政府是低成本的、廉价的并且是有效率的。这就要求政府会计能够全面、客观、真实地反映政府部门的成本费用。政府部门的成本费用从财务支出角度，应包括货币支出和物化支出，较客观、真实地反映政府公共部门的耗费水平。同时，也为政府部门控制费用和支出，提高行政效率提供了信息支持。

二、国库集中收付制度对现行预算会计体系的影响

国库集中收付制度指政府在国库或国库指定的行开设账户，集中收纳和支付所有财政性资金的制度。建立国库集中收付制度后，预算支出款项的拨付，不必再由财政部门事先将资金从国库拨出，通过预算单位层层转拨，最后由支出预算单位向供货商付款，而是由财政部门根据用款单位的拨款请求，按照购货合同从国库直接将资金拨付给商品的供应商或劳务的提供者。实行国库集中收付制度后，现行预算会计体系中的财政总预算会计和行政事业单位会计都将面临一次深刻的变革，影响主要体现在以下几方面：

（一）重组预算会计体系。国库集中收付制度带来的是全新的支付管理方式和资金运动过程，以预算收入集中入库和预算资金集中支付两种形式来反映政府资金的运动过程。具体地说，国库集中收付制度实施后，财政部门不再将资金拨到行政单位，只需给行政单位下达年度预算指标和审批预算单位的月度用款计划。这样，财政部门由原来只是财政资金的分配部门转变为财政资金的使用部门，而行政单位成为财政资金使用的延伸部门，它是包括财政部门的政府的组成部分，其所有的资金都是财政资金，都要通过国库单一账户收付，其资金活动己通过总预算会计反映，行政单位会计只是财政总预算会计核算的细化。财政部门将对财政支出资金实施全过程管理，财政总预算会计的监控对象己延伸到原来的单位预算会计，对单位预算会计的依赖减弱，财政支出就是实际的购买支出或转移支出。

（二）要求引入权责发生制核算基础。国库集中收付制度的建立，改变了预算资金的流转程序和收支的确认，同时要求预算会计能连续、系统、全面地反映预算收支对政府和单位财务活动情况及财务状况产生的当期影响及连续影响。根据权责发生制原则，收入只有在政府提供服务时才加以确认，而且在政府接受服务以后，就应该将相应的义务确认为当期费用，并将其作为债务列入资产负债表，这样，政府的会计报告就可以完整地反映政府的财政状况和运行成果。国库集中收付制度的改革要建立在准确完整的计量和确认标准上，因而在财政总预算会计和行政事业单位会计中引入权责发生制是大势所趋。

三、政府采购制度对现行预算会计体系的影响

首先，实行政府采购制度后，如何对政府采购进行核算和管理又成了当前需要解决的重要问题。如对于行政事业单位而言，采购的货物或劳务何时记账，是在收到货物时记账，还是在支付货款时记账？采购尾款如何处理？由于现行预算会计制度和行政事业单位财务规则对政府采购缺乏规定，为了政府采购工作的需要，一些地方对采购资金拨付、财政总预算会计列支以及采购单位的列收列支等出台了相应的会计核算办法，但由于各地做法不一致，直接影响了政府采购工作的开展，无法保证会计工作的秩序和会计信息的质量。其次，现行的行政事业单位会计核算体系和具体操作方法，是按照国家机构的设置和经费领报关系确定的。每年预算一经批准，财政部门即根据预算指标和各单位用款进度，按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位层层下拨经费，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府统一采购，财政部门就不能再简单按预算下拨经费给用款单位，而应按批准的预算和采购合同的履约情况直接支付给供货商。由于政府采购的中介机构和供应商不属于财政拨款单位，从而对这种直接付款形式，现行的会计核算体系无法反映。因此，迫切需要统一的会计核算办法以规范当前的情况，确保预算会计信息的统一可比。第三，由于目前的政府预算收支科目并不能全面反映政府采购预算支出，也不能满足日常会计核算实际需要，不利于预算管理。因此，适应政府采购的政府会计体系还有必要进行预算支出科目的变化，即要求预算支出科目必须全面且详细地反映政府采购支出的规模和构成，在总体上形成政府采购预算会计信息系统。

四、事业单位改革对现行预算会计体系的影响

我国现行预算会计体系包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三大主体会计。总的来说，我国事业单位数量庞大，不仅可以区分为财政拨款和自负盈亏，而且还可以区分为纳入预算管理和不纳入预算管理。所以当前将所有事业单位不加区分全部纳入政府预算会计体系显然是不合理的。因为自负盈亏及不纳入预算管理的事业单位与财政脱钩，有自己的经费来源，如果再将其收入与支出的数据并入政府财政部门编制的事业行政单位收入支出汇总表，汇总的收入与支出数据缺乏意义；另外由于自负盈亏以及不纳入预算管理的事业单位，其会计原则与行政单位差别很大，因此，如果将其纳入政府会计体系，政府会计制度体系就难以完善。所以纳入政府会计体系的事业单位，可以仅限于那些财政拨款且纳入预算管理的事业单位，至于那些自负盈亏以及不纳入预算管理的事业单位，不应纳入政府会计体系，而应纳入到非营利组织会计体系。我国预算会计管理单位改革，将可能不再划分为行政单位和事业单位，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政的要求，将具有公共功能的现行行政单位原则上划为政府单位。事业单位分三类：第一类是将公共功能较强的事业单位划为政府单位；第二类是将不以盈利为目的，能够通过非政府性收费等方式实现收支平衡的事业单位，划为非营利组织；第三类是将竞争领域的经营单位划分为企业。这方面的改革还要和我国整个政府机构的改革相协调。国际上，国际会计师联合会（IFAC）先后了《中央政府的财务报告》、《政府财务报告的主体》、《中央政府财务报表的要素》等准则，旨在提高政府会计信息的质量，促进政府提供可比的、相关的和可理解的财务信息。国际公共部门会计准则的，涉及政府预算会计的确认基础、财务报告等相关内容，目的在于加强世界范围内政府的会计责任和财务管理。国际货币基金组织的《财政透明度示范章程———宣言和原则》涉及政府应当公开预算的准备、执行和报告等内容。可以预见，随着经济全球化、政治民主、信息技术的进一步发展，财政透明度问题在全球将会受到越来越多的关注，我国的政府预算会计改革势在必行。