公共管理土地产权制度研究

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1红色边疆农场自然和地理概况

红色边疆农场位于黑龙江中上游黑河市爱辉区南部和孙吴县东部，地跨两区县，东邻黑龙江，隔江与俄罗斯相望，西接孙吴县卧牛河乡，南与孙吴县沿江乡和腰屯乡接壤，北与爱辉区西岗子镇和坤河达斡尔满族乡相邻。南北长65里，东西宽40公里。是黑龙江省国有农场群中黑龙江沿岸最北部的农场，边境线长25公里。红色边疆农场属寒温带大陆性季风气候，气候温暖，年平均气温0.2℃，年积温2300℃，无霜期100~120天。雨水充沛，年均降水544.7毫米，62%的降水集中在6、7、8月份。光照充足，年均日照时数为2567小时。水资源充足，全场可利用径流水资源1.29亿立方米。红色边疆农场位于小兴安岭余脉东侧，地貌呈西高东低，可分为低山丘陵区、山前漫岗区和沿江平原区。其中沿江平原区为冲积平原，土壤母质为砂和粘质冲积物，面积18740公顷，占全场面积的23.77%，平原起伏平缓，土层深厚，土质肥沃，是农场粮豆主产区。农场土地面积中耕地面积14712公顷，林地6999公顷，牧草地4889公顷。水面1894公顷。可垦荒地2433公顷。农场内土地平缓连片，适于机械耕作。在我国日益完善的市场经济体制下，适应我国政府管理的公共管理理论在我国日益发展并有着越来越重要的作用，为适应新形势的发展，国有农场应引入公共管理的模式。

2红色边疆农场土地产权制度存在的问题

1982年《中华人民共和国宪法》规定了我国的土地所有制，即国家和集体二级所有的制度；1988年《宪法》修正案中明确了土地使用权可依法转让，从根本法层次上确立了我国土地使用制度。一般来讲，产权是财产权的简称。从产权权能结构角度看，产权总是以复数形式出现的“权利束”。包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，也可以包括“受损受益权”等。有专家指出：市场经济的发展，也就是产权不断细化和加速流转的过程。目前我国土地产权体系中，只有土地所有权、国有土地使用权、农村土地承包经营权以及土地抵押权。随着土地社会化和市场化的发展，新的土地权利不断地从所有权和使用权中分解和细化出来，使土地产权日益多元化，如土地的占有权、发展权、空间权、通行权等等。这些分解和细化出来的权利，在现实生活中大量存在，但对这些权利进行相应规范的产权制度的完善和建设滞后严重，极不适应土地市场产权交易和平等保护土地财产权益的要求。红色边疆农场的土地所有权是国家所有，而“权利束”中其它的权利并没有得到完全体现、明确，只有承包经营权、租赁权从权利束中分解出来。改革开放后，通过城镇国有土地使用制度改革，实现了土地所有权和使用权的分离，土地使用权的归属逐步清晰。但从以上分析中可以看出，由于农场政企合一的管理体制，红色边疆农场的土地所有权和使用权并未完全分离，农场作为企业使用国有土地，其具有土地的使用权，相应的也就具有了土地的承包、租赁、转让等权利，农场职工作为企业的一员，也应当具有土地的使用权，但职工并没有土地的使用权，只是在土地经营方式决定之后具有土地的租赁、承包等的权利，这主要是由于土地的使用权并没有体现在农场的职工身上。因此说红色边疆农场的土地使用权的权利并没有在最大、最多数的权利主体———农场职工的身上体现。从以上分析中可以看出，农场的土地使用权体现在了企业这个主体上，农场的土地经营方式都是由农场决定的，这其中土地的各种经营方式有其优点和不足之处。家庭农场的经营方式在利益分配上容易产生矛盾。土地租赁是农场经营的一种方式，农场向租种土地的职工收取租金是符合国有土地有偿使用的规定的，但农场的职工在没有工资收入的同时又要支付土地租金。分组承包在管理上适合于农场这样的大型机械化耕作地区，但不能体现按劳分配的原则，职工的积极性不容易调动。

3红色边疆农场土地产权改革的思路

3.1完善农场职工代表大会制度，加强农场职工的公众参与

红色边疆农场的职工代表大会是每年举行一次，由各生产队派出职工代表参加会议，对农场的全年生产情况进行总结，提出新的一年的生产计划及目标，但农场的各项政策措施的实行却不是由职工代表大会讨论通过的，而是由农场的行政部门决定或由上级以文件等形式传达的。对于涉及到农场的各项改革措施，却缺少农场职工的参与。在我国公共管理日益完善的时期，对于建立现代化的国有农场企业来说，引入公共管理的模式，提高农场职工的公共参与程度，对于深化农场的土地产权制度改革，完善农场的土地产权制度是十分重要的。对此，农场不只要建立全农场的职工代表大会制度，还要建立与完善农场各连队的职工代表大会制度，以使国有农场成为现代化的国有农场。

3.2以公共管理模式对农场的管理体制进行更加深入的改革

公共管理模式可使管理者从旧有的集权式的官僚组织中解脱出来，增加其自主性，可使人力和技术资源发挥到最大作用，以促使产出极大化、成本极小化，可促使其整体效率的发挥，并确保公共服务的品质。现红色边疆农场的管理者需要改变观念，学习公共管理的先进理念，首先要建立人才培养体制，加大投入使管理者掌握先进的公共管理理念，其次在机构改革中摆脱企业式、官僚式、集权式的旧的管理体制，建立适合于公共管理的现代的行政管理机构。如在中可采用公共参与的形式，可将农场的各项改革措施提出并在职工代表大会上进行讨论决定，职工有好的建议及对策可在大会上提出。

3.3建立完善的政策评估体系

土地经营中政策的执行是至关重要的，在其执行过程中出现的问题应进行全面的评估，在政策执行过程中发现执行有困难时要及时进行调整。红色边疆农场的土地租赁政策在执行中发现存在土地分配不合理等问题时就要及时调整其不合理的地方，也就是在土地租赁中首先考虑本农场农工的整体利益，租赁优先权应考虑本农场的职工，应尽力杜绝管理者利用职权为其自己谋利益的行为。