社会民众公共管理关联性

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一、问题的提出

所谓公民权利是公民个体作为社会中人所应得到的物质利益和人权保障，人类的群体性活动决定了人与人之间存在交易和利益交集的必然性。在自然法条件下，每个理性的公民都设法把自己利益最大化，这种交易和交集在无政府状态下随着私欲的膨胀必然相互残杀。正是在这样的条件下，为了避免相互残杀，减少交易成本，霍布斯认为，人类的理性决定每个公民必须以契约的形式让渡部分权利委托第三方代为管理，这就是公共管理存在的重要理由。此外，在无组织条件下，人类单个的个体不可能或不能很好解决面对的各共同体都会面对的普遍性的困难，在这条件下，需要各不同个体让渡出部分权利，通过协调合作才能解决，正如卢梭所言“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使得每个个体与全体相连，个人只服从其本人，并且仍然像以往一样自由。这就是社会契约所要解决的根本问题”[1]19。因此，公共管理是公民之间利益交集存在的必然，也是人类社会生活在同一时空下的必须。黄建荣教授认为所谓的公共管理是指“以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方法，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动”[2]2。社会契约是公民集体意志和利益的集中表现，公共管理部门的建立及运行都必须以社会契约的规定为前提，公共管理的活动唯有在公民同意的基础上才确保其合法性，正如洛克所言人们“开始组织并实际组成任何政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，并且只有这样，才会或才能创立世界上任何合法的政府”[3]61-62。社会契约必须是公民的“同意”，公共管理必须严格执行公民“同意”，公民必须严格履行自己的监督权，有理性的市民才能保证健康的政府。英国学者杰里米•边沁（JeremyBentham）曾用“（民众）监管越严格，我们（政府）就越敬业”[1]2这句话来形象说明民众监督与公共管理的关系。

二、公民权利的实现是公共管理产生的逻辑起点

公民让渡出部分权利给予公共部门目的在于实现个体不能实现的更大的利益，“公民由于社会契约而丧失的，乃是他的天然的自由以及对于他所企图的和所能得到的一切东西的那种无限的权利；而他所获得的，乃是社会的自由以及对他于所享有的一切东西的所有权”[1]26。正如亚里士多德所言“一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业———所有人类的每种作为，在他们自己看来，其本意总是在谋取某一善果”[5]1。可以说，人们之所以需要公共管理是因为公民为了追求更大的“善果”即权利。因此，公共管理的重要目标在于为公民提供比其付出的更大的权利。比如，市民之所以养条猎狗守门而不是请公共部门负责，是因为在权利的让渡与收益的权衡上，养狗更有利于实现其权利。因此，能否给公民带来更大的权利是公共管理合法性的基础，公共管理目的就是为群众提供更高效的服务和更多的公共产品。公共管理的存在目的在于减少社会交易的成本，市场各主体的行动是零散的，没有无序的行为，就社会整体而言，单个的收益会付出更多的成本。公共管理的重要职责就是对社会各要素进行整合，使社会各公民个体的行动在有序的范围内进行，从而达到一加一大于二的效果。正是这种整合权利使政府拥有了一定的强制权。“为了使社会公意不至于成为一纸空文，它就默默地包含着这样一种规定———唯有这一规定才能使得其他规定具有力量———即任何人拒绝服从公意，全体就要迫使他服从公意”[1]24。公共部门的这种权力以契约为基础，其权力的权威化程度与公共管理所取得的成果成正比，因此公共部门必须试图扩大公共利益才能保住自己的合法地位。随着公民社会的发展和公民理性的提高，选举时的花言巧语逐渐失去了市场，民众越来越看重公共管理带来的实在效果。

三、公共管理以实现公民权利为目标

因为在社会中私利的存在决定社会个体利益的差异性和一定时空内的非一致性。因此，公共管理所追求的利益目标是一定区域或社会体制下公民普遍性的利益，是社会全体公民“同意”及所形成契约基础上的“大权利”。在这一目标的引导下，公共部门“目标理性行为的当务之急是技术，是对手段—目标问题的解决”[6]4。公民权利的实现可以是增加公民个体的经济收入额，也可以是使公民本身的发展。英国学者J.S.密尔指出的“好政府”的两个基本标准“一是政府的统治必须有助于增进被统治者和自身的好的品质，即促进人民本身的美德和智慧；二是政府必须有道德卓越的美德和智慧；三是政府必须利用它本身存在的好的性质来实现正当的目的，即政府的行为要符合法律和道德的准则”[7]6。正如美国学者塞缪尔•亨廷顿（1998）曾明确指出“个人服从社会不是因为他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他管理自己的能力不如别人。个人服从社会，是因为他明白与同胞联合起来对自己有利，知道没有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合”。

四、公共管理与公民利益的目标相统一

公共管理以社会契约为基础，以实现社会的最大“善”为目标，包括公民经济利益的实现和人身权的保障，也包括整体社会利益的发展。在实践中，为了实现社会整体利益发展的效率，又能维护因不可抗拒因素冲击而难以生存的少数公民的权利，便萌生了形形色色的社会保障政策。促进社会发展的效率和维护社会的公平成为公共管理的重要目标。当今，部门地区的公职人员的表现恰恰引起某些民众的不信任以及另一些公民的直接反感，这至少暗示了确实存在某些官僚利益和公共利益的不一致性，但当公共部门的目标相悖时，随着公民不信任度的增加，公共部门的合法性危机也逐步显现。公民的权利唯有在有序的社会中才可能得以充分的实现，这一方面有赖于公民在高度“同意”的基础上形成契约，公民“同意”形成的制度、传统文化依赖，需要公共部门起好桥梁纽带作用，促进社会资本积累的逐步增加。现实民意代表与公共部门的“不和”甚至偶尔的“争吵”并非是公民利益与公共部门的不一致性，而是公民利益代表对公共部门行为合“契约”性的拷问，以便确认或纠正公共部门行为偏差。只有公民的有序的常态化的监督和质问才可能永葆公共管理目标和行为在正确方向上行驶。也只有公共管理的目标与公民利益保持一致，才可能确保公共管理的持续合法性。公民的有序参与既是公民利益有效实现的基础，也是公共管理有效运行和持续合法的保障；同时公共管理的有效运转也是公民权利得以实现的有效保证。因此，公共管理的目标与公民权利是一致的。

五、结语

实现社会、政府与市场的有机结合是当代社会公共管理实现公民权利的必由之路。公共管理的目标是实现公民的权利，而公共管理如何有效实现公民的权利是学界一直在探索的问题。自由资本主义时期，要求政府仅是“守夜人”的角色，20世纪30年代初的资本主义危机，打破了市场主义的梦想，证明市场并非万能。在其基础上的凯恩斯政府干预主义，随着后来资本主义世界的多次危机，表明政府并非万能，政府与市场也绝非万能，公共管理有效达成目标需要政府、市场与社会的合作共治，正如黄健荣教授明确指出：“政府、市场和社会之间的和谐是社会的根本性和谐，其关系的异化失衡必定会阻滞经济发展、危及社会稳定，致使社会陷入崩溃。”[8]