新公共管理运动背景研究

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1问题提出

瓦格纳定律作为一个关于财政支出与工业化经济发展正相关的经验描述，其内在关系被解析为财政支出占GNP（GDP）的比例随着人均GNP（GDP）的增长而增长，并且财政支出占GNP（GDP）的比例呈时序性上升趋势[1，2]。100多年来，瓦格纳定律在财政理论界影响深远，许多学者从不同的层面和角度论证、验证其规律性[3]。尽管也有一些学者对瓦格纳定律提出过疑问[4]，但从未动摇过瓦格纳定律的地位。20世纪70年代末以来，西方国家发起了一场声势浩大的行政管理改革运动———新公共管理运动。新公共管理运动直面传统行政管理理念及模式的弊端，以提高公共行政效率、减轻政府财政压力为出发点，本着市场效率优于政府规制效率的内在原则，将企业家精神和私人部门管理方式引入政府行政管理领域，强调有限政府理念，在一切可能的领域推行市场化，引发了公共部门管理全方位的实质性变革[5]。新公共管理运动在公共行政领域产生的翻天覆地变革，很快以所向披靡的势态席卷整个世界，以事实证明其理念和机制的实践有效性。新公共管理运动对公共财政实践带来的深刻影响，直接或间接导致了财政支出规模的弱化，进而对瓦格纳定律的有效性提出了严峻的挑战[6]。英国是具有悠久国家历史的代表，这块土地产生了著名的《国富论》，养育了《资本论》；英国也是新公共管理运动的发源国之一，其公共行政改革在广度和深度上，都充分贯穿和系统展现了新公共管理理念的精髓。以英国新公共管理运动以来的财政规模变迁为例，对瓦格纳定律进行实证检验，具有完整的代表意义。

2英国新公共管理财政支出非瓦格纳倾向的视角分析

英国作为新公共管理运动的发源国之一，其新公共管理改革具有代表性和典型性。此前，英国行政体制特征主要表现为：公共行政文化带有韦伯主义色彩，行政体制较为封闭和固化；中央行政规模较小，地方行政规模庞大，中央对地方渗透力较弱；中央在决策上处于垄断地位，而在执行方面却很弱，导致行政效率低下等等。由于这些旧病，在1979年号称铁娘子的撒切尔夫人执政后，对传统行政体制的意识形态、政治及管理进行了尖锐批评，并进行了以市场取向为核心的一系列调适性改革———新公共管理改革，有史以来西欧最激进的政府改革[7]。这场改革在雷纳评审的基础上，对公共部门的管理和服务进行了方方面面的调整。结合财政成效来看，主要表现在以下方面：

（1）引入商业管理理念及手段改革行政机制，在提高效率的同时减轻了财政支出压力。新公共管理改革的基本内容之一是在公共部门管理中引入商业管理主义，“下一步行动方案”（NextSteps）是英国政府在具体改革中对这一点的落实。该方案建议基于效率追求改革原有机构，按照一定程序和标准在部门内部设立“执行机构”，履行政府的政策执行和提供服务的职能；对应于部门职责和组织结构变化，进行相应的人力资源开发和利用；贯彻“保持外部压力以推动持续性改进”的原则，对执行机构的绩效状况进行定期评审并将结果公布于众以加强监督。“下一步行动方案”将决策与执行分离，将部门内权力分散化，不仅引起了政府内部责任机制的变化，而且从根本上动摇了传统的文官制度，使公务员体制的机构、运作和精神特质深受影响“。下一步行动方案”的分权化与公务员制度的弹性化，有效提高了行政效率，大幅度节省了公共开支。同时，为了避免节省开支带来公共服务质量下降的后果，英国政府还特地开展了“公民宪章”运动（TheCitizen＇sCharter），用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任、时限等公之于众，接受公众监督，并向公众提供选择服务机构的机会，充分发挥内部竞争的作用“。公民宪章”运动在提高公共服务质量和公民满意度方面起到了积极的作用，这是对财政支出使用效率的提高，也是从间接角度对财政支出压力的缓解。

（2）深化竞争机制，丰富公共服务供给主体，直接弱化了财政扩大倾向。为了进一步提高公共服务质量和“顾客”满意度，英国政府全面开展了“竞争求质量”运动（CompetingforQuality），并针对改革负面结果进行了针对性调整，强调合作政府和整合政府（Co-operativeandHolisticGovernment）的建设。竞争求质量运动通过竞争招标制（合同出租制）、战略性合同出租制（即不允许内部竞争者参与竞争而直接把任务交给私营承包商）等具体方式，将某些公共服务分类交给私营部门提供，实现公私竞争。调查显示，从1991年到1993年底，私营部门获得了价值8．85亿英镑的合同，而内部机构继续承担的工作任务价值仅为7．68亿英镑。英国政府宣称，通过公私竞争，相关工作的平均成本减低了25％，每年获得的奖金节省达1．16亿英镑[7]。事实证明，在公共服务领域实行公私竞争确实收到了提高效率、降低成本的实际效果；信息技术的引入和科学理念的建设，有利于降低合作政府与整合政府探索的改革成本。概言之，英国政府在新公共管理改革中，不仅实现了缩减公共支出、缓解财政压力的直接目标，而且在本质上优化了行政机制，在控制成本的前提下提高了公共服务质量，最终致使瓦格纳定律在英国失去了其原有的生命力。

3英国新公共管理运动以来财政规模的瓦格纳检验

3.1实证思路与数据描述运用瓦格纳定律的六种经典计量形式（见表1）进行验证，分别用LE、LGDP、LC表示取对数之后的真实财政支出、真实GDP、真实公共消费支出（一般公共服务支出＋国防支出＋公共秩序与安全支出）。这样的处理不会改变原序列的协整关系，并能使其趋势线性化，消除时间序列中存在的异方差性。瓦格纳定律认为，随着社会经济的发展，财政支出总额会逐渐上升，并且财政支出占GDP的比例也会时序性上升。从19世纪末提出开始，瓦格纳定律经历了追随者的理论演绎与工业化国家发展历程的印证，至今仍是财政规模及政府规模研究的重要理论依据。由于瓦格纳本人并没有对公共支出和国民产出的长期关系给出一个很明确而标准的表述，及并没有对“瓦格纳定律”给予定义式的表述，其名称也是由后继者所命。因此，研究者大都按自己的理解来表达瓦格纳定律。综合已有的文献，目前对瓦格纳定律至少有六种计量模型表述方式。本研究无意评判上述六种模式孰优孰劣，旨在以不断深化的新公共管理运动实践为背景，借助上述六种计量模型，重新检验和考察瓦格纳定律在实践中的有效性。基于新公共管理运动的背景①，选取英国1979—2006年的GDP、人口以及财政支出数据，GDP与财政支出数据均来源于国际货币基金组织（IMF）的统计资料，并且均换算为以2005年为基期的真实值，具有可比性。其中：GDP数据来源于相应年份的IFS（InternationalFinancialStatisticsYearbook）；人口数据来源于GroningenGrowthandDevelopmentCentreandtheConferenceBoard：TotalEconomyDatabase，January2007（http：//www．ggdc．net）；财政支出数据来源于相应年份的GFS（GovernmentFinancialStatisticsYearbook）。在协整分析的基础上，本研究利用英国新公共管理运动以来的数据，通过对瓦格纳定律六个版本模型的Granger因果检验，发掘新的时代背景下公共财政发展变化的新趋势。在具体方法的选择上，协整检验和Granger因果检验被纳入分析框架，相应地基本研究步骤依次呈现为以下三步：ADF单位根检验、协整检验和Granger因果检验，这些分析的计算过程均通过Eviews6．0完成（计算过程、相关数据及结果备索）。

3.2实证结果分析

3．2．1ADF检验

根据协整分析的思想，对于变量之间长期关系的检验，相关数据必须满足序列平稳的前提条件；如果序列不平稳，很可能导致“伪回归”。因此，验证序列的平稳性成为实证过程的第一步。对于数据平稳性的检验，本研究通过ADF检验的方法实现。根据瓦格纳定律的六个版本，需要进行平稳性检验的变量包括以下六个：LGDP、LE、LC、L（GDP/P）、L（E/P）、L（E/GDP）。对Eviews6．0运行的具体结果整理见表2。水平序列即未进行差分的数据原始序列。表2呈现的结果即对数据水平序列进行单位根检验的结果，为使残差项为白噪声序列，此处加入了滞后项，滞后阶数分别为0，1，2，3。数据显示，在5％显著性水平下，ADF值均不能拒绝序列包含单位根的原假设，即各个变量的数据水平序列均呈现不平稳的状态，不能对水平序列直接进行协整回归。对数据进行一阶差分之后再进行相应检验（详见表3），发现所有变量均为一阶单整序列［I（1）］，可以对其一阶差分序列进行协整回归。

3．2．2协整检验

对数据进行平稳性检验的结果显示，所有序列均呈现同阶单整的状态［I（1）］，因此，可以应用Engle－Granger两步法进行协整检验，结果见表4。协整回归的残差序列平稳，证明各解释变量与GDP指标之间存在长期稳定的协整关系；但是对于所有的表达式，两者的均衡关系在相互影响的方向上无法得出判断，因而两个变量之间存在协整关系不能构成瓦格纳定律成立的充要条件，而仅仅是其必要条件。具有协整关系的变量之间存在至少一个方向上的Granger因果关系，瓦格纳定律成立的另一个必要条件，是存在由GDP至E方向的因果关系。

3．2．3因果检验

因果检验技术可以检验变量之间相互影响的方向。该方法由Granger于1969年创建，由Sims于1980年进行了完善，并最终在计量经济学中成为检验变量之间单向因果关系的有力工具[10]。ADF检验证明各指标是一阶平稳的，满足Granger因果检验的条件。英国财政支出与GDP两个变量因果检验的实证结果见表5，包括对于瓦格纳定律六个版本的模型的检验结果。根据研究需要，此处仅考虑4期之内滞后的情况，并且规定Granger因果检验的相伴概率P值小于0．05即可认为拒绝原假设，即此时相关指标的单向因果关系成立。所有由GDP至E方向的Granger单向因果检验的P值都远远大于0．05。Granger因果检验说明，就英国总体财政支出的情况而言，几乎没有证据支持瓦格纳定律成立，在新公共管理运动的严重冲击下，瓦格纳定律的有效性受到否定。

4英国财政支出实证结果对中国公共财政建设的启示

近年来，中国政府力主服务型政府的改革已经成为全球新公共管理运动的组成部分，其大力鼓励市场力量及民营经济以多种方式介入基础设施等公共性建设领域的改革，已成为不可逆转的潮流。当2010年中国政府财政规模即将达到8万亿元人民币，并引发社会广泛关注之际，对英国新公共管理运动以来财政支出的瓦格纳检验结果，将对中国公共财政建设产生深刻的启示：已经走向服务型政府的中国不要迷信瓦格纳定律，应当顺应世界新公共管理运动的潮流，根据中国现实和中国社会经济转型的发展趋势，本着服务型政府的内在要求，适时调整财政政策，循着科学发展之路大踏步迈进，促进中国社会经济持久繁荣。具体而言，着眼于财政改革之大方向，中国公共财政建设可考虑从以下几个方面实施战略调整：

（1）从提高财政收入比重转向注意财政收入规模的控制。中国财政收入经过十几年的高速增长，目前仅就预算内收入而言已经高达8万亿元。据有关方面报道，如果加上尚未纳入预算的政府收入和地方政府的债务收入，全口径财政收入可能高达15万亿元之巨，财政收入占GDP的比重超过35％。在这次国际金融危机的冲击下，中国民营经济的纷纷败退，表明中国企业的不成熟、欠强大，参与全球化竞争的能力还需要进一步培养。究其主要原因，可能是：仅有30余年市场改革的中国经济，非国有经济的发展不成熟、欠强大；二是财政收入长期高增长，制约了中国非国有企业的发展。因此，已有较高财政收入水平的中国政府，应当考虑控制财政收入规模，专注企业实力的培养。同时，面对汹涌而来的国际竞争浪潮，对数量巨大的国有资本存量的市场化处置，以及国有经济绝对控制企业、中央企业等在国民经济总量中仍占据举足轻重的地位等问题的处理，还必须循序渐进，不能操之过急，让国有经济及其控制的行业有选择、有计划地还给市场。一批中国非国有经济在国际竞争市场上能够站稳脚跟之时，就是国有经济淡出市场经济之日。

（2）从积极财政政策转向财政支出规模的控制。顺应世界新公共管理运动之潮流，与不懈努力建设的社会主义市场经济体制大环境相适应，中国公共财政体系的建设和完善一直在朝着纵深方向发展。尤其是遵循有限政府理念和公共财政建设的非营利化原则，公共财政退出生产性领域，将市场机制应该并能够发挥效率的领域还给市场的理念已经基本形成。但在实践中，自1998年应对亚洲金融危机中国政府推出积极财政政策以来，这一政策几乎没有淡出过现实生活；2008年在国际金融危机的冲击下，积极财政政策被运用到了极致。中国政府试图减少和避免财政对经济事务的直接干预，财政在经济事务方面要做好服务工作和秩序保障工作的理念被迫搁置，其结果是财政支出规模被迅速放大，走到了新公共管理理念的另一面。经过国际金融危机洗礼后的中国公共财政建设必须回归常规，从积极财政政策转向财政支出规模的控制。减少财政对经济运行的直接干预，控制甚至蠲除财政在市场机制能够有效作用之领域的投入，一些公共物品可以在政府主导的前提下辅以市场供给，构建供给主体多元化、融资渠道丰富化、运营方式灵活化的社会立体供给体系，从而在提高公共物品供给效率和水平的同时，能够控制财政支出规模。通过这些举措，使当期财政支收保持平衡，并逐步消化累积赤字，逐步走出瓦格纳甬道。

（3）以改善民生为目标，优化财政支出结构。将民生与新公共管理结合起来看，两者的关系并非对立而是相辅相成，其实质反映了政府与市场相互取长补短、和谐共存、共同发展的关系。民生视角所关注的是政府应该作为的领域，以及公共财政对于民生领域缺位和不足的有效弥补。因此，在控制和削减财政支出规模的同时，结合民生目标考虑财政支出结构的优化，其基本思路是：削减并控制与民生没有直接联系的支出，强化用于民生领域的财政投入并同时尤其注重提高其效率。简言之，这种思路的实质即：政府要做到在能不花钱的地方不花钱，在能少花钱的地方不多花钱，在必须不折不扣花钱的地方花好钱，这是中国公共财政体系建设的基本要求。对应财政分项支出具体内容而言，行政管理费用支出过大，一直被视为中国财政支出结构的诟病之一。无论是从新公共管理视角，还是从中国民生财政视角，对行政管理费的削减和控制都是相关讨论在所难免的结论。同时需要公共财政大力支持的领域如教育、公共卫生、社会保障以及环境保护等领域是毫无争议的当然选择。教育与公共卫生，这两者与一国的国民素质及竞争力直接相关，必须要加大财政对于这两个领域的投入，同时鼓励社会和市场通过多种形式分担教育成本以及卫生医疗服务成本是理性的发展战略，也是提高财政资金在民生领域的利用效率的重要途径。社会保障是构建社会主义和谐社会的重要内容，对缓解社会矛盾、促进社会公平、推动经济社会发展具有重要作用，是财政不可推卸的责任。在环境保护方面，公共财政的主体责任不容旁置。

从总的逻辑上看，新公共管理视角关注的是政府应该退出的领域，财政对于政府越位的领域应该有计划地退出，并同时辅以市场机制的合理跟进。其前提是整个公共预算制度的科学化。因此，需要在现行预算管理制度方面实施重大改革，着力解决预算不完整、预算不公开的制度缺陷，然后是转移支付制度优化以及专项补助制度的规范等等，并进一步配套完善相应的管理机制。