新公共管理政府会计改善理念

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一、合理界定政府会计的主体范围

根据国际会计委员会的定义，政府会计是指用于确认、计量、记录报告政府和政府单位财务收支活动及其受托责任的履行情况的会计体系。根据我国财政体制改革的方向和新公共管理理念，必将对我国的预算会计体系产生深刻的影响，这种变化不仅是名称的变化，而是一种会计模式的根本性变革,更主要的是涉及会计主体的界定问题。美国政府会计理事会在第3号准则公告《政府报告主体的界定》中确定了以下基本标准：财务上相互依存，政府报告的组成单位不仅对政府具有财务负担，而且还具有财务上的利益关系；管理授权，即政府报告主体有权直接或授权其他组织对组成单位进行监督、管理：管理指派，即组成单位的主要管理人员必须由政府报告主体指派；业务活动的重要影响力，即政府报告主体对组成单位的业务经营包括任务的指定和财务预算等能够施加影响；财政事项的受托责任，这种责任主要可以从预算权力、财政管理和收入特征等方面予以判断。现阶段我国政府预算会计是由总预算会计、行政单位预算会计和事业单位预算会计三大系统构成，但由于我国的公有制经济国情，使得大量由政府投资由国有企业实施的资本行为，但这块是否纳入政府预算会计核算体系还存在争议。对照新公共管理理论，笔者认为政府会计应以政府活动为本核算范围内，凡是政府活动引起的资金运动，就应该纳入政府会计的核算范围，也就是传统意义上的总预算会计和行政单位预算会计，还包括由政府拨款的事业单位也应归入政府会计的核算范围,此外国有资本金也应纳入政府会计的核算范围。

二、明确政府会计责任及目标定位

国际会计师联合会的《公立单位委员会研究报告第一号》明确了政府财务报告以下的目标：中央(联邦)政府财务报告必须阐明政府或其下属主体对财务事项和托管资源的责任，从而提供对决策有用的信息。美国政府会计准则委员会对美国州和地方政府会计和财务报告提出了全面目标、基本目标和具体目标等三个层次的目标。由此可见，不同的信息者对政府会计信息有不同的需求，因此，良好的政府会计系统应能够提供使用者多样化的要求。从这个角度来看，我国政府会计的会计责任应该是多元的和多层级的。首先是明确政府的公共主体责任。由于信息不对称和利益的非一致性，公众、公共资金的管理者(财政部门)和公共资金的使用者(用款单位)形成了双重的委托关系，会计责任必须基于政府公共主体受托责任，形成清晰的公共资金运行路线；其次要明确将业绩评价作为政府会计的会计责任，客观真实地反映政府的“投入与产出”等公共行政绩效；第三，应有助于形成社会公共信息，成为政府面向社会公众公开内部信息，接受外部监督质询的重要途径。如何定位政府会计责任和明确政府会计目标是我国政府会计改革的重中之重。基于会计责任要求，我国政府会计改革的目标应定位为：为政府有关部门、社会公众、其他机构及其他使用者提供评价政府公共受托责任和业绩有用的信息，同时为经济和政治决策提供所需的信息，在这一总目标的指引下，按照便利性、公开性和效率性等原则，编报和披露具体的财务信息。

三、构建以绩效评价为导向的政府会计应计制记帐体系

随着市场经济体制的逐步建立和经济全球化趋势的来临，绩效预算改革必将成为我国预算改革、预算会计制度改革的一个必然方向。随着新公共管理理论的兴起，人们意识到政府的提供的公共产品也是有价值的，对其进行评价也是合理的，政府与市场在资源配置等方面有分工随着政府职能的转变，意味着政府按照市场经济的原则进行运做，提高政府进行有效决策的能力，并且对政府的运行绩效评价，而这些都是收付实现制基础的信息所不能满足的。建立以绩效为导向的政府会计需要改革现行的政府会计记账基础，应计制能较好的完成新公共管理主义有关的要求,为了全面反映政府的资金运动、政府财务状况和对政府活动进行绩效评价,完整反映政府的受托责任。由于应计制能够全面反映政府的资产、负债和政府的受托责任，更好的帮助经济决策，因此无论是从政府职能转变还是从国际合作的角度看，引入应计制势在必行。由于收付实现制和应计制各有优劣，只有将应计制和收付实现制有机结合起来，才能反映政府财务收支的全貌。目前应根据我国的国情,按照从收付实现制———修正的收付实现制———修正的权责发生制的顺序循序渐进铺开，在政府会计实行基金会计后，可以对不同的基金和账户群采用的不同计量重心和会计记账基础，实行多种记账基础并存，记账基础的改变将对我国政府会计的会计要素定义及确认、记录和报告产生根本的影响。

四、建立健全规范的政府会计管理制度

一是建立完整、科学、规范的政府财务报告制度。完善的政府财务报告制度也是西方新公共管理运动的一项重要内容。与政府预算结算报告不同，政府财务报告是对政府部门自用资金使用情况的一项监督机制。许多国家已经普遍建立了较为完善的政府财务报告制度，政府财务报告不仅反映预算收支，还要反映政府的资产和负债情况;不仅反映当年预算政策的执行结果，还反映了以往决策累计的财务效应，是政府决策和公众了解政府绩效的重要信息来源。笔者认为，现阶段建立健全我国政府会计财务报告制度应该从以下三个方面入手：一是选择适当的政府财务报告模式；二是建立充分、规范、定期的政府财务信息披露机制；三是完善政府会计监督机制。二是建立协调一致的政府预算会计制度。建立协调一致的政府预算会计制度是针对目前我国预算体系中存在着财政总预算会计、行政单位预算会计、事业范围预算会计三者不协调的问题而提出的。解决这一问题的关键在于创新目前的预算会计制度，建立起协调一致的政府预算会计制度。一些学者认为，会计制度休系应涵盖所有政府会计应当包含的内容，不遗漏；各会计制度分别对政府会计内容进行规范，不重复，不矛盾；生成的会计信息，应既便于分类汇总，又便于纵横合并。这应该是今后预算会计制度改革的方向。

五、积极探索以现代基金制为基础的政府会计模式创新

这里所讲的基金与我国传统预算会计的基金是有所区别的。美国政府会计准则委员会对基金的定义是：基金是一个自我平衡的财务或会计主体，记录现金及其财务来源，并有相应的负债和剩余资产或余额，并且因特定的行为或项目的发生而产生相应的变动。其有三个明显的特征：（1）目的性。即任何基金都必须依特定的目的或活动设立：（2）限制性。即任何基金的设立，基金财务资源筹集和运用都必须按国家法律、行政法令、资源提供者的限定予以限制；（3）广泛的受托责任。即基金筹集与运用对立法机构、资源提供者、政府及非营利组织的服务对象以及社会公众负有政治的、经济的、法律的和社会的广泛责任。在基金会计模式下，每一项具有限定用途的财务资源都作为单独的会计主体，进行单独记录和报告，可以更好地贯彻专款专用原则，使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚，便于加强政府和预算单位的财务管理。在披露以基金为会计主体的相关信息的同时，政府必须通过有效的方法，将基金会计主体的信息汇总，形成政府财务报告，完整反映整个政府的资产、负债以及财务收支情况，满足新公共管理理论下的公众知情权的需要。我国政府会计可以根据我国的实际情况，从加强公共财务管理和规范政府财务行为的需要出发，借鉴其他国家的经验，建立具有中国特色的政府基金会计模式。