体育公共管理绩效评估

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1研究对象与方法

1．1研究对象

本研究对象是政府的体育公共服务绩效，选取武汉“8＋1”城市圈（以下简称武汉城市圈）“两型”社会综合配套改革试验区的体育公共服务为调查对象。由于“两型”社会是国家的发展战略规划，武汉城市圈是国家设立的第一个“两型”综合配套改革试验区，具有先试先行先改的权利，其体育公共服务绩效评估指标体系有重要代表性与借鉴价值。

1．2主要研究方法

1．2．1专家访谈法

走访了体育社会科学研究领域的5位专家，对体育公共服务绩效评估维度及评价的核心指标体系进行了咨询。

1．2．2德尔菲法（Delphi）

本研究将初步拟定的指标体系设计成五级问卷量表的形式，采用专家咨询会议与信函相结合的方式，聘请了湖北省体育行政部门、高等教育部门等领域专家共23人，进行了两轮专家咨询。

1．2．3层次分析法（AHP）

本研究对已经确定的体育公共服务绩效指标体系进行专家调查，通过构造两两评判矩阵，计算出评价指标体系的权重。

2研究结果与分析

2．1体育公共服务的概念与内涵

推行政府体育公共服务绩效评估，难点在于评估指标体系的建立，而评估指标的合理与科学性则取决于对体育公共服务概念与内涵的把握。“体育公共服务”的概念随着推行“服务型政府”改革而提出，是体育事业在发展过程中不断适应社会发展的需要而产生的新理念。从目前理论研究的现状来看，虽然当前对体育公共服务的概念与内涵并没有达到共识，但至少有一点可确定，那就是政府愿意且有能力提供体育公共服务，政府是服务型而不是统治型的，政府提供的体育公共服务要以公共利益为导向。体育公共服务就是实现维护社会公众或社会共同体的体育公共利益，保障其体育权益，以政府为核心的公共部门，依据法定职责，运用公共权力，通过多种方式与途径，以不同形态的体育公共物品为载体，所实施的公共行为的总称。其内涵主要包括以下九个方面：第一，服务主体是多元的，以政府为核心的所有公共组织；第二，服务客体是社会公众或社会共同体；第三，外在依据是以体育公共利益为导向；第四，最终目的保障公众的体育权利；第五，服务方式与途径具有多样性；第六，内在要求实现社会公平；第七，根本原则是依法服务；第八，其实质是推动政府职能转变，构建服务型政府的过程；第九，根本价值趋向是为民众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务。

2．2武汉城市圈体育公共服务绩效评估的背景

在政府改革趋势层面，中共十六届四中会全通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出“建立体现科学发观要求的经济社会综合评价体系”。2008年初，总书记在中共中央政治局第四次集体学习时再次指出，建设服务型政府要“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系”。2010年10月，中共十七届五中全会进一步提出“完善政府绩效评估制度”。在这样的背景下，如何对政府提供体育公共服务的基本职能进行重新定位，建立科学、有效的绩效评估体系，推动政府由“管制型”向“服务型”转型，就成为体育行政部门面对的迫切问题。在体育发展方向层面，2008年9月，总书记在北京奥运会、残奥会总结表彰大会指出：“要继续发展群众体育事业……，为人民提供更多更好的体育公共服务。”并从中华民族伟大复兴的高度提出了“向体育强国迈进”的战略目标。2010年3月，总理在《政府工作报告》中进一步指出要“大力发展公共体育事业”，并以“公平正义比太阳更有光辉”的观点阐释了公共服务均等化的深刻意义。2011年10月，在十七届五中全会的报告中再次指出：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系……，建立健全基本公共服务体系。”显而易见，构建体育公共服务体系，大力发展公共体育事业，不仅是建设体育强国、推进体育事业可持续发展的必然选择，而且已成为新时期一项重要的政治任务。在发展模式创新层面，2007年12月，国家发改委批准武汉“1＋8”城市圈为全国“两型”社会建设综合配套改革试验区，这是从理论设想向创新实践的转移，必将开启“两型”社会背景下的城市圈社会经济发展模式的新时代，必将带来组织功能和区域结构的变化，这无疑为“发展公共体育事业”提供了历史性机遇。因此，借助“两型”社会试验区的改革，明确政府的体育公共服务责任，创新体育服务的机制与体制，建立匹配的体育公共服务绩效评估体系，不断提升体育公共服务水平，是破解体育公共服务难题，推进体育强国战略的迫切需求。

2．3绩效评估理论探讨与国内体育公共服务绩效评估现状

从理论上，绩效评估可包括四个维度：输入（提高服务所需的资源、人员、物力、财力），过程（传送服务的路径），输出（组织活动或提供的服务），结果（每一个产出或服务产出的影响）。在西方政府绩效评估具体实践中，绩效评估维度大致有以下几种划分方法：（1）经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）三个维度，即“3E”。学者芬维克与福林再加上公平（Equity）指标［2］，成为“4E”。随着新公共管理运动的深入，质量、回应也日渐纳入评估的范畴。（2）平衡计分卡理论（BSC）从财务、顾客、内部业务流程组织学习与成长四个维度构建了绩效评估的框架［3］。（3）绩效棱柱模型用五个方面分别代表与组织绩效存在因果关系的五个关键要素：利益相关者的满意、利益相关者的贡献、组织战略、业务流程以及组织能力［4］。此外，美国管理学大师德鲁克的目标管理（MBO）理论以及关键绩效指标（KPI）、标杆管理（BenchMarking）都从不同角度出发划分了绩效的维度。目前，体育界关于绩效评估的研究才刚刚起步，且研究视阀较为狭隘，局限某个领域（如竞技体育、大型场馆等）或层面（如产出、满意度等），对体育事业整体层面开展的政府绩效研究尚不多见。至于体育公共服务绩效评估研究，成果更为稀缺，尚未找到构建有效绩效评估框架的支点。而从实践角度来看，国内则有部分地区已开始推行政府绩效评估，如各地近年来开展的目标管理责任制、万人评政府活动，但其大多从公众满意度维度来考评，评估的内容在定性与定量上尚存局限。

2．4武汉城市圈体育公共服务绩效评价指标设计的原则

2．4．1导向性原则

即在设计体育公共服务绩效评价指标体系时，应当将“两型”社会理念、科学发展观、以人为本、公平正义、民主法制等价值追求蕴含在指标体系之中。同时，指标的设置应能体现新公共管理中先进理论以及国家体育战略发展方向，引导体育公共服务朝着正确的、健康的方向前进。

2．4．2侧重性原则

在管理上，20％的环节或因素决定了80％的成效，应该把管理的侧重点放在20％的重要环节或因素上。因此，在设计体育公共服务绩效评价指标时，也应根据政府体育公共服务的职能定位，选择重点指标来进行效能评价。

2．4．3科学性原则

在设计评价指标体系时，必须考虑数据来源的准确性、可靠性与可行性以及时间与空间上的统一性，同时强调指标在城市圈之间的可比性。

2．4．4系统性原则

体育公共服务绩效评价指标体系的设计应该遵循系统原则，主要应当符合两个方面的要求：一是各项指标的选择要服从整体性要求；二是所选择的指标之间应该相互协调、相互补充，而不能相互抵触，或相互冲突。

2．4．5针对性原则

评估指标的设置应符合武汉城市圈社会经济发展的实际以及“两型”社会建设的实际，应与武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验总体方案相一致，应与武汉城市圈综合配套改革试验行动计划相吻合。

2．4．6创新性原则

虽然近来年我国公共服务绩效评估的研究成为一个热点，但对体育公共服务，尤其是对城市圈这一特殊区域的绩效评估体系的研究却不多见。所以设计其评价指标体系时，要在现有研究成果的基础上坚持创新性原则。

2．5武汉城市圈体育公共服务绩效评估维度

本文通过专家访谈，由国家发展战略转变以及武汉城市圈“两型”社会试验区改革与建设出发，借鉴绩效评估理论，主要从以下几个层面来考量武汉城市圈体育公共服务绩效评估。首先，奥斯本认为［5］，在公共服务的生产环节可以实行私有化，而在公共服务的提供方面政府的责任是不能减少的。而且，在政府责任上，“责任政府”作为现代民主政府的基本价值理论已经成为广泛的共识，政府行政权力的合法性就在于其公共责任的充分合理的实践，服务型政府更是将公共需求的有效满足作为政府的首要责任。《中华人民共和国体育法》与《全民健身条例》都将发展群众体育、开展全民健身、提供体育公共服务作为政府的职责。因此，政府责任是体育公共服务的灵魂，只有政府意识到这种责无旁贷的责任，体育公共服务才能真正落到实处。其次，政府体育公共服务绩效应反映的不是一般的体育管理效率，而是反映了对较高价值目标的追求，对发展模式的重构，对发展思想与观念的重新选择。体育事业应坚持全面、协调、可持续的科学发展观，与“两型”社会建设其他领域内的改革相契合，将公平正义作为体育公共服务的一个重要坐标。国家体育总局局长刘鹏在2009年全国体育发展战略研讨会上强调，要“实现体育公共服务均等化，不断提高政府保障公民基本体育需求的水平”。这是对进入新的历史阶段的中国体育事业做出的战略分析与判断。毋庸质疑，均等化目标应作为政府提供体育公共服务的价值追求。第三，“新公共管理”强调顾客导向，政府提供回应性服务，把公众的满意度作为追求的目标和评价的标准，以公共利益为中心，这对于我国提供体育公共服务水平有值得借鉴之处。而且，新公共管理将是否具有较好的回应性作为政府能否有效运转的重要标准之一。从政治学的视野来看，公共服务是一种公民权，因此以公众为中心，关注服务需求与服务效果，允许公众参与公共服务来表达其公民权，就成了绩效评估的根本。因此，构建回应性的体育公共服务机制，提供以公民、顾客为导向的体育公共服务，不仅是保证服务与需求相统一的客观选择，而且是政府健全民主参政机制、推进政治体制改革的必然要求。第四，在资源投入上，人力、物力、财力及信息资源的投入，是体育公共服务的基础与保障。不断加大投入力度，改善体育公共服务的基础条件，是破解体育公共服务难题的必然选择，对此2009年10实施的《全民健身条例》已做出明确要求。当然，与企业绩效评估不同，政府绩效评估不能局限于经济与效率上，更应该“追求的是使投入、活动、产出、结果这几个重要方面之间关系的价值最大化”［6］。为此，投入与活动之间的关系应遵循经济原则，活动与产出的关系一定要有效率，产出与效果的关系也应该是最有效的。第五，在服务效能上。公共服务绩效评估体系是结果导向的评估体系，新公共管理理论更加关心公共部门直接提供服务的效率，力求改变政府的服务效率、服务成本意识，以追求经济、效率、效能为目标。服务效能是评价政府体育公共服务绩效最核心的指标，但如果从过程或环节的角度来调查评价政府体育公共服务效能是一件非常困难的事，但采用“黑箱”原理，不去研究“黑箱”本身的具体内容，而是从输入———输出关系，或者投入———产出关系上来评价这个“黑箱”的有用性和有效性，则可以比较有效解决问题。

2．6武汉城市圈体育公共服务绩效评估指标体系的建立

根据上述5个评估维度，初步拟定了18个一级指标，52个二级指标。通过两轮专家咨询，计算得到五个评估维度的专家权威系数Cr。第一轮咨询结果的专家意见协调系数较小，仅为0．292，反映专家对评价指标的重要性认识存在分歧，意见协调程度较低。第二轮咨询的协调系数和第一轮相比有一定提高，为0．431，表明专家对指标重要性的认识渐趋向一致，可信度较高。两轮协调系数的xR2检验均为0．000。本研究根据两轮专家咨询确定筛选指标的界值。第一轮界值为满分频率26．32，算术均数3．74，变异系数19．57；第二轮界值为满分频率30．26，算术均数4．01，变异系数15．63。两轮咨询共删除二级指标2个（第一轮1个、第二轮1个），三级指标22个（第一轮10个、第二轮6个）。究其删除原因，或为操作性差，如城镇低收入群体占经常体育锻炼人数比例，容千人以上体育场所方圆一公里内人口数，残疾人在经常锻炼人口中的比重等；或为针对性差，未能反映出体育公共服务的实质内容，如体育彩票公益金留存部分投入到群众体育比例，实体化体育社团增长率，对体育公共服务的舆论宣传力度，县级规模以上群众性体育活动次数等。经两轮专家咨询，新增指标3个，为承办省级以上大型体育赛事次数、各类体育协会注册人数增长率、体育先进县（市）数量比例。大部分专家认为，承办大型体育赛事对一个地区的体育发展有着巨大的促进作用，体育组织作为体育公共服务的保障，是不可忽视的评估内容，体育先进（县）市是反映地区体育服务水平的强有力的指标。根据专家意见，修改指标4个，为全民健身经费占当年体育事业经费比例、大型体育场馆对公众开放率、村（社区）体育健身站（点）覆盖率、体育事业经费占当年财政支出比例。修改的指标主要是从数据的来源与可操作性上来考虑。经过两轮专家咨询，从五个维度确定了体育公共服务绩效的16个二级指标，36个三级指标（见）。

2．7评价指标体系的权重分配

研究采用层次分析法，由专家利用1—9比例标度法分别对每一层次的评价指标的相对重要性进行定性描述，并用准确的数字进行量化表示，采用专家打分取平均值的方法构造两两比较判断矩阵，再用方根法近似计算归一化的权重αi，并计算判断矩阵的最大特征根λ、一致性指标CI，然后进行一致性检验，具有满意一致性的判断矩阵的特征向量的各个分量即为各个指标对上一级指标的权重。由于将体育公共服务绩效划分为五个维度，每个维度都从不同的侧面反映了体育公共服务绩效的特征，都具有同等的重要性。因此，对政府责任、资源投入、价值目标、社会回应与服务效能赋予同样的比重，即各占20％。在此基础上，再通过专家调查法对二级指标与三级指标算权重。以资源投入维度为例，根据评判矩阵（见），得到其最大特征根λ＝4．1533，CI＝0．0511。计算一致性比例CR＝CI／RI，得到政府责任层面指标评判矩阵的一致性比率CR＝0．0568小于0．1，认为判断矩阵的一致性是可以接受的。在上述构造的体育公共服务指标体系中，共设置了36个指标，为了保证评价结果的客观公正性，所有指标口径概念力求尽量做到与数据来源的统计状况一致。按照评价原则要求，将所有指标分为三类：一是正向指标。这类指标的数据与评价结果成正向影响关系，即指标数据越大，评价结果就越好；二是逆向指标。这类指标的数值与评价结果成反向影响关系，即指标数据越大，评价结果就越差，本研究中的“服务均等化程度”、“服务效率指标”等属于此类；三是适度指标。这类指标的数据太大或太小可能都不好，只有与目标值越接近其评价结果才越好，如本研究中的“体育科研经费投入占体育公共服务经费比例”、“省级以上综合运动会获金牌数量”即属此类。由于各项指标数据的量纲不同，在实际计算之前，必须对各个指标进行预处理，即指标的无量纲化处理。三级指标值Ci是体育公共服务绩效评估指标计算的基础，其数值采取等权就等于无量纲化后各指标的数值，其中，定性指标采取（0，1）二分变量赋值法与0—10标度打分法后进行转换。

3结语

伴随着北京奥运会的落幕，我国体育站在了新的历史高度，更站在发展方向的分叉点。如何转变体育发展理念与模式，实现体育强国的战略目标，体育公共服务既是举足轻重的一环，又是薄弱的一环。而新公共管理运动的兴起，为破解体育公共服务中的难题提供了新的解决思路。因此，这就要求各级政府必须转变管理理念，进行职能上的重新定位，树立服务意识，强化服务责任，从创新管理方法入手，从开展绩效评估求解，推动体育公共服务由经验型向科学型转化，努力构建宏观、协调的体育公共服务体系。