新公共警察绩效管理分析

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一、新公共管理理论对警察组织绩效管理的指引

20世纪70年代，以传统“政治—行政”二分法和科层制为指导原则的欧美各国均陷入了严重的财政危机；如何摆脱财政危机、提高政府工作绩效成为欧美各国所面临的共同难题。随着布坎南“公共选择理论”的提出与戴维奥斯本《重塑政府》一书的出版，欧美各国掀起了以新公共管理理论来重塑政府、改革政府绩效的新一轮行政改革热潮。这场改革运动不仅涉及交通服务、环境保护领域，同时还涉及警察服务等政府行政的方方面面。

（一）企业家政府理论的指引

美国著名政治家和管理学家德鲁克在描述政府管理体制存在的问题及根源时说：掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。[1]368值得人们思考的是，官僚制在盛行如此多年后，为什么最终会成为制约政府发展与提高行政绩效的绊脚石？众所周知，任何类型体制的产生与发展都是适应与顺应时代环境发展的产物。传统“政治—行政”二分法与科层制的管理模式，不仅为当时社会带来了高效的行政绩效，同时也创造了相对公开、公平的社会绩效。随着社会、组织环境与分工的变化，传统官僚制已很难适应组织的需要，改革政府体制、提高组织绩效势在必行。戴维奥斯本在《重塑政府》一书中提出的企业家政府理论，拉开了新公共管理理论在政府中适用的序幕。企业家政府理论强调用企业家精神来管理政府组织；而企业家一词则由法国经济学家J.B.萨伊创造，他认为，企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。[1]372换句话说，就是要由政府组织的实际绩效来决定资源的配置，将资源配置到绩效最高的部门。戴维奥斯本将企业家精神引入政府行政管理部门，认为应该用这种新的观念来审视政府低效率，用新的思想来看待政府行政行为，进而提出应在政府行政组织中进行一次有效的改革，从而提出了其著名的企业家政府基本特征。分别是：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。[1]375-386企业家政府理论运用私营部门的管理方式，通过对组织体制的改革并引入竞争、顾客意识等方式与理念，以此来提高组织的行政绩效。分析企业家理论我们可以看出：警察组织绩效管理不仅要从人抓起，同时还应对组织体制进行适当变革以适应绩效管理的需要，只有适应组织环境变化的体制才能不断促进组织的发展。

（二）公共选择理论的指引

公共选择理论由1986年诺贝尔奖获得者詹姆斯麦吉尔布坎南提出。他在公共选择理论中创设了理性经济人模式，即认为人是关心个人利益的、是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[2]94公共选择理论用理性经济人模式来分析传统官僚制行政行为，认为理性经济人的自利性引发的政府权力扩张与腐败、缺乏竞争、追求利益最大化等才是政府行政低效率、权力寻租等行政异态行为的根源。布坎南在理性经济人的基础上进一步提出了其著名观点——“政府失败”，他认为：政治制度中的政府行为与经济社会中的政府行为都应遵循“理性经济人”模式，他们的共性都是追求个人利益的最大化。传统官僚体制下的政府对社会产生负效应，主要是因为行政的低效率，如何提高行政效率是拯救政府行政机构的关键所在。为了阻止政府失败、提高行政效率，布坎南提出了三项政策建议：创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运行效率；改革赋税制度，约束政府权力。[3]33布坎南认识到政府失败及其低效率是因为政府内部缺乏竞争、激励机制及政府机构的自我膨胀。在其公共选择理论中，他选择主动打破政府的垄断地位，在政府中引入竞争与民主监督来约束政府，最终形成了公共选择理论以市场为导向的改革理念，从而实现了市场导向、结果导向与顾客导向[2]102的新公共管理理论在政府行政改革中的应用。布坎南的公共选择理论通过竞争、公众参与及顾客意识来提高政府行政效率。对警察组织而言，行政效率同样是机构的生命线。警察组织绩效管理要取得成功，则应以顾客意识为导向，不断进行组织改革、提高组织绩效，让公共选择理论真正发挥巨大作用。

（三）交易成本理论的指引

新公共管理以经济学理论和企业管理理论为基础，寻求如何减少成本以取得更大的经济效益。传统行政体制的政府公共部门中，由于缺乏竞争，对成本概念的关注微乎其微；加之绩效管理考核标准单一，造成服务产品提供的垄断与无效，这不仅浪费大量纳税人的钱，还损害了政府行政机构的形象与信誉。政府是提供公共产品与服务的主要机构，以何种方式提高政府效率值得思考与商榷。交易成本理论关注交易的最佳管理结构，特别是物品和服务的生产与交换的最佳组合方式，即对在不同的政府结构下，规划、调整和监控任务完成情况的比较成本进行考察。[3]36具体在政府各行政部门，虽然其所提供服务的质量和数量不一样，但所面临的对象都是社会公众，均应在不降低服务质量和数量的前提下，运用交易成本理论努力争取更低的成本预算。在交易成本理论中，以科斯为代表的经济学家提出以产权私有化为改革的核心，这是对传统官僚制管理模式的挑战。交易成本理论认为：传统的官僚制管理模式造成权力集中，进而导致服务的垄断，行政官僚机构垄断公共服务无疑会以巨大的交易成本为代价；这种垄断引起买卖双方地位上的错位，行政机构不关心公众感受，而公众也得不到自己想要的公共服务；并进一步导致资源配置的不合理和制度对公众与行政人员缺乏激励的问题。如何糅合行政机构与市场调节功能以达到降低公共服务交易成本的目的，关键是要将行政权力与市场资源合理结合，既不损害行政机构权威，又能积极利用市场中潜在的巨大资源。交易成本理论中的签约外包、合同竞争为我们指引了一条有效的途径，它要求我们通过委托—等手段，将行政机构的一部分职能授权给市场中的私营部门，让他们通过竞争来提供本应由行政机构提供的公共服务与产品，而行政机构只是处于监督地位，不再亲自参与公共服务的提供。通过这样的手段，行政机构可以选择有效的制度安排与创新来提高部门的运行效率，从而降低交易成本、有效激励职员，树立良好的政府形象与信誉。警察组织作为政府行政机构的一个部门，在其运行过程中应该不断探索将行政权力与市场资源结合的方式，充分利用市场的自我调节能力来提高行政机构的绩效；将减少交易成本作为绩效管理的一个重要目标来激励组织及其人员不断为公众提供更优质、高效、便民的公共服务。

二、以新公共管理理论指导警察组织开展绩效管理的必要性

警察组织作为传统公共行政组织中的一个重要部门，担负着维护社会治安、提供安全保卫等社会服务的职能；但由于诸多因素的影响，警察组织提供服务的效率和质量一直不高，究其原因主要有以下几种：

（一）警察组织模式的无效率

传统官僚制模式指导下的警察组织也在不断地追求效率最大化，韦伯将行政管理与行政效率结合在一起，强调行政管理的观念和价值应该包含效率最大化。但传统“政治—行政”二分法与科层制的官僚体制要求在政府组织内部采取集权的方式进行管理，集权则势必导致组织机构的膨胀。古德诺曾明确指出：建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证。[1]38但政府集权真的可以带来政党的责任与效率吗？试想一下，当所有的权力都集中到一个地方，则他们提供的社会服务必然就会缺乏相应的竞争、激励机制与监督等；随着权力的扩大，政府机构也势必会有相应的扩张，最后必然导致政府机构的自我膨胀，从而降低其工作效率。警察机构作为传统官僚制模式的产物，在其实际运行中必然存在大量的无效率，这种无效率造成大量的资源浪费，学者H莱布斯太因认为无法确定此种无效率，故将其称为“X—无效率”[4]，笔者认为这种无效率可以区分为组织无效率和个体无效率。组织无效率主要是从整体层面上来看，组织不能以最小的支出来获得最大的收益。对警察机构而言，不是取得多少经济效益，而应是以取得更大的社会效益（控制犯罪数量、创造良好治安环境，提高公众的安全感等）为最终目标。但在传统官僚制管理模式下，警察机构人员在层级分配上的不合理以及政策选择中的非最优化，导致警察组织中存在大量的工作冗余，从而造成警察组织的无效率。个体无效率指的是组织中的个人低效率或者无效率现象。传统官僚制警察组织中，缺乏合理有效的激励机制，警察中普遍存在“多干少干一个样”的消极怠工思想，有些甚至存在“搭便车”现象，他们对自己的前途、未来没有信心，为自己的努力没有回报而感到沮丧。新公共管理理论强调组织中的竞争、减少交易成本以及建立有效的激励机制，这正是缓解传统组织与个人无效率现象的有效措施；在警察组织中引入市场的自我调节方式能有效提高警察工作效率，改善警察工作绩效。

（二）警察组织中的权力寻租现象严重

权力寻租是经济学中的寻租理论对权力腐败现象的特定解释，指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。权力寻租把权力商品化，以权力为资本去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益。警察属于拥有一定权力的群体，在传统集权与组织膨胀的官僚制模式下，警察利用手中的权力干预市场资源的配置，权力寻租现象比比皆是。权力寻租谋取的是个人利益，而最终损害的则是公共利益，权力人在获取财政支持的同时却在用公众赋予的权力去损害公众的利益。依公共选择理论来看，权力寻租现象是行为突破了其最底限的制度规制，将“触角”延伸到了市场经济行为的范畴之中，用权力来干预市场行为和市场资源的分配与再分配，从而获取个人利润或者利益的最大化。在某种程度上，警察的权力寻租其实是让社会公众为警察的行为再次“埋单”。警察机构主要靠财政拨款来支持其运转，国家财政收入主要来自于社会公众的纳税；当警察进行权力寻租时，增加的是行政成本，这部分成本必然由社会公众来负担，公众必将对警察组织绩效产生怀疑。新公共管理理论强调组织分权、决策部门与执行部门的区分以及将“顾客意识”和市场竞争引入政府行政部门。组织分权将避免行政集权所导致的权力集中与垄断；决策部门与执行部门的区分将有利于上下部门的互相监督，再对某些业务进行委托—的授权，可以进一步提高行政组织及人员的绩效；“顾客意识”强调警察提供公共服务与产品不再是随心所欲的事情，而应根据公众对产品的需求来制定服务计划和产品生产计划，以公众满意为最高标准，同时，“顾客意识”也是意在让民众起到外部监督的作用，让警察组织摆脱自己监督自己的尴尬局面；此外，行政部门中的市场竞争，对减少行政成本及激励行政人员、提高行政绩效都将起到极大的促进作用。总之，随着社会环境及组织机构的发展，用新公共管理理论来指导警察组织绩效管理，将对组织绩效的提高起到极大的促进作用。

（三）警察组织竞争机制匮乏

“无竞争则无效率”说得可能有些绝对，但其体现的正是竞争对促进工作效率提高的积极作用。政府组织的官僚制导致政府行政行为的非市场性，缺乏竞争的官僚制使得行政机构没有降低成本的动力，同时也让组织及其人员失去了提高绩效的动力。沃尔特李普曼这样说道：任何理智的人都不会希望“废除竞争”，因为一旦竞争消失殆尽，社会努力便只能机械地服从惯例，受少数人朴素灵感的摆布。[6]传统行政的垄断与集权，组织追求更大的自主权与垄断力，阻止市场的竞争性自我调节模式进入行政组织参与组织的服务提供，最终导致行政组织的规模越来越大，垄断性也越来越强，但组织中的竞争却越来越小，这不仅降低了组织的绩效，同时也让组织资源得不到合理有效的配置。传统行政组织缺乏竞争的问题也正是警察组织所面临的亟待解决的问题。通过新公共管理理论的应用，在警察机构中引入竞争机制与市场的自我调节机制，不仅可以带动内部人员之间的竞争，同时也可以将警察机关置于相互之间的竞争之中，甚至可以让警察组织与私营部门在某些业务范围内进行竞争；以此在警察组织内、外部建立和完善组织竞争机制，让警察个人及组织时刻处于竞争的环境之中，不断提高警察绩效并改善警察机构资源配置的效率。

三、我国警察组织绩效管理机制的构建

20世纪90年代开始，英国、美国、澳大利亚、新西兰等国均以新公共管理理论为指导，在警察组织中开展绩效管理，以提高组织效率，减少组织行政成本，英国的“公民宪章”、“雷纳评审”，美国的国家绩效评估“NPR”计划等都是以此为目的。近年来，我国警察组织也在试行各种绩效改革方式，但总的来说还只是对绩效管理一个或者几个方面的改革，这种片面的改革方式不能从根本上改善警察组织绩效。因此，笔者认为应该在警察组织系统中建立一种自上而下的绩效管理机制，让绩效管理贯穿于警察机构的各个层级、职位，而不仅仅是针对派出所警察或者刑警等单一警种或层级。要建立绩效管理机制，应从以下方面抓起。

（一）组织绩效管理观念的培养

任何行为均需要观念的指引，任何观念也需要行为的实践。积极的观念将造就人们积极的价值取向，引导人们形成积极的行为方式。英国警察组织20世纪90年代开始的，以新公共管理为指引的组织绩效改革，对英国警察组织绩效管理观念的形成起到了极大的推动作用。王大伟教授将英国警察组织的绩效管理观念总结为“3E”观念、企业精神与市场的观念、分权化与社会化的观念。[6]在这些绩效管理观念的指导下，英国警察组织在警察职能、警察管理方式等方面都取得了令人欣慰的成就。就我国警察组织而言，由于受传统官僚制的影响极深，在组织内部流行的仍然是“宁愿少做而不愿做错”的思想；加之我国警察组织内部仍然实行的是“下指标”的工作方式，这种被动的工作态度很难促进警察个人及组织绩效的提高。因此，在警察组织中建立绩效管理观念，并以此来促进绩效管理工作的展开，将成为提高警察个人及组织工作效率的关键所在。笔者认为，绩效管理观念的形成，首先应该是组织文化的培养。警察组织有其自身独特的组织文化，我们称之为警察文化。警察文化对警察个人及组织有正功能的促进作用，在警察文化中培养建立绩效管理的文化氛围，形成以竞争、分权、企业精神和市场化为主导的绩效管理观念，从而充分发挥绩效文化对警察个人及组织的促进作用。英美等国能够用新公共管理的绩效理论来促进警察组织效率的提高，在很大程度上都依赖于组织绩效文化指引下形成的绩效管理观念的指导作用。因此，构建我国警察组织绩效管理机制，首先必须在警察组织内部培养绩效文化、形成绩效观念，只有让绩效管理的观念在警察组织内部“生根发芽、茁壮成长”，才能推动警察系统绩效管理机制的有效运作。

（二）组织绩效目标设计

绩效目标，简言之就是组织绩效管理所希望取得的绩效成绩。绩效目标是绩效管理机制中的一个重要要素，绩效目标的正确设计是确保绩效管理取得成功的前提。绩效目标的设计，首先应该对绩效目标进行合理的分类。国内目前绩效管理理论中主要有以下几种分类方法：第一，根据目标层次标准分为组织目标、流程目标、人员目标；第二，根据目标领域分为政治绩效目标、经济绩效目标、社会绩效目标；第三，根据时间分为长期绩效目标、中期绩效目标和短期绩效目标。[7]36-37以上三种分类各有其优点，但笔者认为：警察组织不同于其他的一般行政部门，它有自己的特性，针对警察组织中的不同层级，可以将绩效目标分为战略目标、组织系统目标和个人目标。首先，战略目标是针对警察组织决策层而言，组织决策、组织公共政策的正确与否将直接导致组织绩效管理的成败。警察组织战略目标是对组织长远计划的展望，包括组织在5到10年，甚至是更长时间内的绩效计划，对组织未来的发展和走向将起到引导作用。组织战略计划是宏观的计划，其体现的应该是警察组织所期待取得的长期政治效益和社会效益，而不是短期成本节约的经济效益。其次，组织系统目标指的是组织在最近一段时间所要达到的经济、社会效益目标，是整个系统共同的短期目标。警察组织系统目标作为对警察组织短期内工作的一个要求，强调的是警察组织在短期内所要达到的破案数、抓获犯罪人数、处理交通事故数或年终成本节约等目标。最后，警察组织个人目标指的是警察组织内部个人在一段时间内所需达到的目标设计。对警察的个人工作应该有一个合理的预期，适当的个人目标可以对警察个人能动性的发挥起到积极的促进作用。警察个人目标应该与警察组织战略目标、组织系统目标相一致，应该以追求社会效益、公平，维护社会治安为前提，而不应只是为了惩罚犯罪人而打击犯罪。

（三）构建绩效评价指标体系

绩效目标是绩效管理所要达到的预期；与绩效目标不同，绩效评价指标则是切切实实用以对警察组织绩效管理进行评价的标准。对于评价指标的选择，我们不能以一段时间内刑事发案率、刑事破案率、抓获刑事犯罪人数等笼统的指标为评价标准，而应建立定性与定量评价相结合的指标系统，将对警察组织及个人评价的不同指标，对警察主观与客观评价的指标，对警察正面与负面评价的指标都融合到警察绩效评价指标体系中，使警察绩效评价体系更客观全面。从目前我国警察机构的绩效考核设计来看，仍然突出对业务的定量考核，而忽视定性的考核。综上，警察组织绩效管理必须要有一个客观全面的绩效评价指标体系作为支撑，将定量与定性、主观与客观、正面与负面等评价指标融合在警察绩效评价指标体系中，以此做到对警察绩效的合理评价。

（四）绩效管理方法的应用

绩效管理发源于管理主义理论，是管理主义理论的一个重要分支。任何管理不仅需要观念、目标、指标的指引，同时还需要合理有效的管理方法的支持，绩效管理亦不例外。1.标杆绩效管理方法新公共管理理论视野下的绩效管理，关键就是在警察组织中引入竞争来提高组织的效率，而标杆管理理论的目的正是在组织内、外部树立竞争机制。在管理学上，标杆就是为了寻求达成卓越表现所需要的最佳经营方法、创新概念及高效率操作程序的一套系统过程；而标杆理论，即是追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管理工具。[8]传统官僚制模式下的警察机构，组织内部缺乏竞争机制，警察人员不但缺乏积极性，而且更多的只是机械地完成上级分配的任务。以新公共管理理论为指导，在警察机构中引入标杆管理理论，确立警察机构内部和外部标杆，不仅让警察之间形成竞争，同时也让组织之间进行竞争。标杆理论要求在警察中选择绩效水平高的人员作为标杆，标杆既可以是本组织内部的人员，也可以是其他组织的人员；当标杆选定后，其他人员则以标杆为目标，以标杆为其绩效的考核标准。警察组织引入标杆绩效的管理方法，辅之以精神或物质的激励机制，将对警察组织绩效管理机制起到极大的促进作用。2.绩效合同与市场调节法绩效合同与市场调节法有异曲同工之妙，只是二者针对的对象不尽相同而已。绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出合同规范以达到公共管理和提供服务的目的。[7]152在英美等国的新公共管理改革中，绩效合同主要是通过组织内部竞争，将部门业务以合同的方式确定给组织内部成员，这样既能降低组织的行政成本支出，同时也可以激励组织人员不断提高个人绩效。在我国警察组织中，绩效合同的方式暂且没有得到试行，但有种值得注意的趋势——如某地公安局实现的“局长承包命案积案”。这种承包制虽然与绩效合同有所区别，但我们可以注意到，“局长承包命案积案”制其实也是以合同的形式将组织内部的业务承包给部分人员，只是这种承包没有纸质的合同，没有约定的金钱奖励；而激励人员努力破案、提高绩效的则是精神上的责任感与道义感。所以，在警察组织中，可以通过竞争的形式将部门业务以合同的形式承包给组织内部分人员，这样既可以减少组织行政成本，同时又能激励组织成员不断提高个人绩效。市场调节法是指在警察机构中引入市场自我调节机制，以此达到优化资源配置、提高组织绩效的目的。市场调节法也是一种重要的绩效管理方法，其形式主要有签约外包、治安承包。行政机关由于处于垄断地位，在提供公共服务与公共产品时，多不关心行政成本问题，必然造成机构行政绩效难以提高。市场调节法正是针对警察等行政机构的这些弊端，通过竞争的方式，将原来属于警察机构的部分职能（例如寻找失踪人、某些许可证的签发或者咨询类业务等）承包给社会团体、私营企业或者个人。在警察组织中引入市场调节法，不仅可以充分利用社会力量来协助警察组织维护社会治安；同时，警察机构业务外包后，还可以缩小组织规模，减少行政成本，提高组织绩效。

（五）绩效管理中的群众参与机制

绩效管理不仅需要警察组织的改革与完善，同时更需要群众的参与，只有坚持走群众路线、让绩效管理的全过程处于群众的监督之中，绩效管理改革才能取得最后的成功。群众参与绩效评估是绩效管理中不可缺少的部分，作为公共服务与公共产品的使用者和付费者，只有让公众来评价警察服务才能知道公共产品与服务是否满足群众的需要，是否高效、可靠。对于群众参与绩效管理机制，学界已有共识，即使用者介入机制，指的是公安部门基于顾客满意的基本原则而让公众直接参与并渗透到公安产品的生产过程中的制度安排模式。[9]同时，新公共管理中强调“顾客意识”，群众即是警察服务的顾客。此外，群众参与到警察组织的绩效管理中来，不仅能增加绩效管理的评估主体，还能有效调节警察资源的配置。通过收集群众提供的信息和数据，我们可以了解群众的需求，以及群众对警察工作的满意程度，以此来改善警察的工作细节，不断提高警察绩效，让群众成为警察绩效管理的评估者和监督者。

四、结语

新公共管理理论对西方国家警察组织的绩效管理起到了积极的促进作用，绩效合同、业务竞标、治安承包等“企业化”管理方式已经成为提高警察组织绩效的有效手段。对我国警察组织而言，绩效管理仍然处于摸索阶段，但警察组织正在试行的各种不同形式的绩效管理手段，让我们对我国警察组织绩效管理机制的形成与完善充满信心。