新公共管理住房市场分析

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一、住房市场中地方政府的行为表现

20世纪70年代以来,新公共管理思潮在英国、美国、新西兰等西方国家广泛兴起。它运用经济学理论对政府进行重新假设,从而导致了传统的公共行政理论陷入合法性危机,促成了强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府的新公共管理的兴起[2]。20世纪90年代后期以来,这一思潮对中国政府行为也产生了重要影响。具体到地方政府在市场化的住房改革中的表现,主要有如下几个方面:

1.公房私有化

公共部门私有化是西方国家新公共管理运动中的一个重要内容。由于西方国家深受凯恩斯主义的影响,走上了福利国家的道路,其后果是政府负担日益加重,机构臃肿庞大。于是,西方国家首先考虑的是裁减庞大的公共部门并出售资产,进行大规模的私有化改革。计划经济时期,住房是中国社会主义福利制度的重要组成部分,通过国家分配所得,产权归国家所有,这使得政府负担过重而且住房分配效率低下。为了建设与市场经济体制相适应的新城镇住房制度,造就千百万多元化的住房产权主体并作为市场运作的微观基础,在中央政府的推动下,地方政府经过数次反复改革后,公房出售得以开展并逐渐启动了住房市场[3]。特别是1998年7月国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,指出停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,这标志着公房分配开始退出历史的舞台,住房产权私有化成了住房制度的主旋律,市场则成为住房分配的主要机制。

2.建立土地市场,引入住房市场竞争体制

新公共管理强调政府应在管理中广泛引入市场竞争机制,取消政府在公共物品和公共服务供给上的垄断地位,提倡公共部门与私人部门之间以及在公共部门之间展开竞争,让更多的私营部门参与公共物品和服务的供给。为了体现中国社会主义的公有制,计划经济体制下的土地都是通过国家无偿划拨来供给,同时运用行政手段对住房进行实物分配,这导致了土地利用效率不高、住房条件差和苦乐不均。政府首先改革了土地使用制度,确定了土地的有偿出让制度。地方政府代表国家行使土地所有权,对土地实行统一管理,统一出让,并向获取土地的房地产企业收取土地出让金。住房供给则从以前的政府作为唯一主体转变成了现在的房地产企业为主体。中国为了配合社会主义市场经济建设,逐渐建立起了土地市场和住房市场。如今,房地产行业已经成长为中国一个举足轻重的行业。

3.吸纳企业管理技术

新公共管理主张建立公司机构之间的竞争机制,吸纳企业管理技术,用经济学的管理方式取代传统行政管理方法来管理社会事务。特别是经济学提出的基于市场的公共政策设计,如民营化、市场检验、签约外包等企业管理技术,也可用于公共管理领域。企业管理技术在住房市场中的运用非常普遍。在中国的住房改革中,一个重要的方面是公共部门改制。中国与住房经营相关的行政事业单位都改制成了企业,确立了自主经营、自负盈亏的市场经营方式。同时,鼓励民营企业进入住房市场。在住房市场化后,地方政府退出了保障性住房生产环节,改变成与房地产企业合作。地方政府通过招标确定项目开发的房地产企业,在房地产企业开发完成后再由地方政府对购房者进行资格确认,向符合条件的居民租售。在旧城区改造中,有的地方政府将拆迁外包给拆迁公司,而以前政府负责的住房维修,则通过成立专业的物业管理公司负责管理。

4.顾客导向

新公共管理通过把政府服务的接受者视为消费者或“顾客”,而把顾客至上论的理念引进了关于公共行政官员与公民之间适当关系的讨论中。新公共管理认为,顾客驱动的政府优于官僚制政府,因为前者具有更负责任、更多创新、有可能产生更多服务选择以及更少浪费等优点。在住房市场化后,地方政府以顾客导向的理念向房地产企业和购房者两个群体提供服务。住房市场刚开始发育时,为了鼓励房地产业的发展、扶持房地产企业的成长,地方政府在土地和信贷方面都制定了宽松的政策予以支持,房地产企业最终得以迅速成长、发展。同时,为了满足购房者的购房需求,提高其购买能力,地方政府通过金融政策和财政政策进行回应,使他们能够有足够的支付能力购买自己所需的住房。房地产企业和购房者在“顾客导向”的理念下都能作出个性化的选择,而不再依赖政府的垄断性服务。

二、新公共管理视角下住房市场中地方政府的行为分析

新公共管理的理论缺陷已受到了众多学者的批判。更何况中国官僚制整体上尚处于发育不足的状态,无论是市场发育、法制建设还是公民社会都没有达到西方国家进行新公共管理运动时的整体水平。因此,中国住房市场中地方政府行为的“实然”表现和新公共管理预设的“应然”表现并不完全一致。

1.过分依赖土地财政

中国现行法律规定,土地一级市场是由国家垄断供应,地方政府则代表国家行使该项职能。地方政府通过一级土地市场获取的土地收入,为缓解城建资金压力、改善城市基础设施发挥了极为重要的作用。但是由此而来的问题是,在现行分税制的压力下,使得地方政府财政收入比重明显下降,而财政支出的压力却又不断增加。当地方经济无法快速增长以获取足够的财政收入时,土地则成了弥补地方政府财政赤字直接而又迅速的渠道,地方政府也越来越依赖土地财政。地方政府在住房制度改革后,供地收入逐年上升,最近几年在地方财政收入中的比重也逐渐稳定在50%左右。所以,地方政府成了房价上涨的受益者,也导致了地方政府和开发商的利益高度一致。①供地收入由地租和土地供给产生的税收两部分构成。地租包括土地出让中获得的出让金、土地租赁中获得的租金以及其他土地供给方式获得的收入;土地供给产生的税收主要体现为耕地占用税和契税。本文参考了俞露《我国房地产市场中地方政府行为的经济学分析》(2009)中的相关表格及数据,并在其基础上添加和整理。

2.对住房市场过于迷信

健全的市场体系、近百年市场经济的发展经验、成熟的市场运作是西方国家的新公共管理运动能够取得效果的一个重要前提。市场发挥作用需要一系列的假设条件、政治环境、法律环境以及文化环境,但是如果假设条件缺失,会直接造成“市场失灵”[4]。市场失灵和政府失灵所造成的后果同样严重。土地的相对稀缺性和区位垄断性造成土地市场的自然垄断,加之住房产品的差异性以及开发商趋同的营销策略等多种因素,这些都决定了住房市场是垄断性的市场结构。所以,住房市场从来就不曾是一个完全竞争的市场。同时,住房的不同需求使得住房分为必需品和投资品、消费品和奢侈品,而投资品和奢侈品需求旺盛则会对必需品产生挤出效应[5]。目前,过多的投资品和奢侈品的旺盛需求扰乱了住房市场机制的正常运行,从而产生房地产泡沫。因此,中国的住房市场结构使得市场机制未能发挥其功效。地方政府又过于迷信于“万能”的市场机制,对市场的脆弱性以及市场失灵并没有充分的认识。目前住房市场的状况是:大量房地产企业在源源不断地进入住房市场,由于各种相关制度不健全,致使房地产企业能够达成价格合谋,从而导致房价一路上涨。

3.政策法规执行的选择性

新公共管理运动都是从高层开始推动的,而对执行规则缺乏足够的重视,这是个现实的问题。实际上,具体环节的贯彻执行情况将最终决定改革成败[6]。新公共管理市场化的理念导向,使得地方政府产生了利己性。地方政府在中央政府绩效考评体系中的晋升压力下,会尽可能地遵循中央政府的指令,而市场取向的分权化使得地方政府谋求自身利益的可能性与可行性大大提高,同时也带有机会主义的倾向。所以,中央政府的政策和地方政府的利益是否一致,决定了地方政府是否会积极地执行中央政府的各项政策和指令。例如,在中央对房地产发出调控指令时,某些地方政府出于维护自身利益的需要对调控政策进行“软抵抗”,一切以追求经济利益为导向,对房地产市场的违法违规行为采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度,对此类行为不制止、不查处或者隐瞒不报、压案不查,更有甚者便成了土地违法的主体。再如,2008年住房市场不景气时,一些地方政府在国务院颁布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(又称131号文件)之前就出台了救市政策,给住房市场松绑,希望通过出台的政策带动住房市场的回升。而当国务院出台131号文件之后,其他地方政府也迅速地制定了各地的救市政策。

4.缺少制度约束导致“寻租”严重

发展中国家的法律制度也常常不太健全,政府及工作人员不能够被有效约束[7]。为了对房地产企业监管以保证住房质量,地方政府一般会采取多种管制措施。所以住房市场中的每个环节,从开发商获取土地到各项手续的审批,再到住房销售和各种证件的办理,都离不开地方政府的审批和监管。当然,地方政府对住房的各个环节实行监管无疑是在行使自己的职责,可是政府监管的不透明并缺少制度约束,为政府创造了一些可能“寻租”的机会,从而也创造了许多腐败的机会。

5.“顾客导向”理念促使政府逃避相关责任

在顾客导向的理念下,尽管公民需要国家,但是他们与国家没有任何道德关系,而且,他们仅像顾客控制商品的生产者那样通过购买或不购买它们的产品来控制其国家官员[8]。而且在住房市场中,房地产企业和购房者的需求不同,甚至目标冲突,地方政府在有限的资源下不可能满足每一位顾客的要求,如果地方政府从自身利益出发,就很有可能倾向于和自己利益一致的群体。在顾客导向的理念下,地方政府在缩减规模时,把本应由政府承担的责任和义务推给了社会和市场。特别是2003年8月国务院颁布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,把经济适用房由“住房供应主体”换成了“具有保障性质的政策性商品住房”,从此绝大部分的购房者只能通过市场购买住房。特别是当地方政府严重依赖土地获得财政收入时,其利益已经和房地产企业高度一致了。所以,在满足“顾客”需求方面,地方政府将其职能放在规范和稳定住房市场上,强调购房者通过市场来解决住房问题,忽视了中低收入家庭的住房公平问题。中国社会科学院的首本住房绿皮书《中国住房发展报告(2009—2010)》中指出,廉租房建设缓慢,保障范围小,资金缺口大,远远没有满足“十一五”期间每年近500亿元的廉租房资金需求。截至2006年底,通过廉租房制度改善居住环境的低收入家庭仅有54.7万户,占2008年底目标的5.5%。

三、住房市场中政府行为的矫正

我们应该从中国国情出发,完善各项制度,以发挥政府自身的优势;同时,我们也不应该拒新公共管理于千里之外,而应该在对其进行审慎分析的基础上,取其所长。我们只有弄清楚中国目前所处的现实国情,真正理解新公共管理的适用性,才能更好地解决中国住房市场的问题。

1.地方政府应重新定位自己的职能

新公共管理受到最多的批判是其核心价值———只追求效率而忽视公平,这样导致了政府公共性的丧失,也会使政府出现合法性危机。效率不应当是政府最主要的价值目标,政府的首要价值目标是公平、公共利益、民主等多元价值目标。政府虽然不必是唯一的提供者,但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的,而且某些公共物品只能由政府来提供。住房之所以被社会各界所广泛关注,是因为住房是最基本的生活必需品,即使最贫困的阶层也需要自己的栖身之所。地方政府的职能不只是关注GDP的增长、财政收入的增加,而更应该切实关注社会的公平问题。地方政府要严格把握自身职能,在中低收入家庭的住房问题上应该积极有为。所以,地方政府不仅仅是住房市场的培育者和监督者,更应该是公共住房的供给者。

2.加强法制建设,从制度上减少地方政府的逐利性

在新公共管理理论中,很少提及制度、法律和程序的问题,这是由于西方国家是建立在高度发达和成熟的市场经济基础上,有着完善的法制和规章。制度和法律是公共管理范式的潜在基础。但中国仍处于计划经济向市场经济转型时期,更多的是处于“摸着石头过河”的探索中,缺乏成熟的相关法律和制度。因此,中国地方政府应加强法制建设,使住房市场中各项行为都有健全的行政法律进行约束。同时,尽管中央政府三令五申地要求地方政府在稳定房价上采取积极的措施,但是由于地方政府和房地产行业的利益高度一致,很多措施落不到实处,所以,不仅需要加强法制建设,还需要在制度设计上重新安排中央政府和地方政府的关系。应该改革土地管理制度和土地收益分配机制,以消除或减少人为创造的“寻租”空间,从制度上减少地方政府的逐利性,割断地方政府和房地产企业的利益关联。

3.强化政府监管,规范市场秩序

政府和市场二者之间并不是非此即彼的关系,而是互补的关系。市场机制的正常运行是以良好的政府监管为前提。所以,在保证地方政府监管有效性的基础上,通过地方政府的监管保证住房市场的有效竞争,才能发挥市场机制的资源配置作用。中国住房市场的垄断性结构,以及在目前投资品和奢侈品需求过于旺盛的情况下,地方政府无疑应该强化其监管职能,尽可能破除住房市场的垄断性结构。地方政府应该设计出有效的住房政策,重点加大必需品的供给,保证必需品市场、租赁市场和长期投资品市场的需求,不盲目扩大奢侈品的需求,稳定购买市场需求,抑制短期投资品市场需求。同时,对房地产企业不道德的营销行为,如烘托气氛、营造假象、捂盘销售等,应出台相关行政法规对其进行限制。

4.培育各种住房开发主体,加大保障性住房的供给

竞争的方式有私对私的竞争、公对私的竞争以及公对公的竞争。中国的住房市场目前最大的弊端在于市场主体只有房地产企业,而房地产企业更多的是滥用市场力量以追求利润最大化,忽视了自己所应承担的社会责任。要想改变住房市场的垄断性结构,就必须引入其他形式的住房开发主体。在大部分发达资本主义国家,以非营利为目的的开发也是比较常见的。弗林认为有六种基本类型的开发商:私有个人、私有公司、非营利公司(如住房协会、社团、联合会等)、近似半公共实体和非营利公司但属国家控制的地方性官方机构、政府部门[9]。地方政府也应该在更大范围内允许非营利组织和公共企业在住房供给中发挥作用,特别是对非营利组织在保障性住房开发上给予土地、信贷、资金和税收上的扶持,从而增加市场上供给方和产品的多样化,进一步消除房地产企业的垄断力量。只有通过各种住房开发主体的培育,让其进入到住房市场,各个阶层所需的各种住房产品才能有效供给。