公共管理水运船型标准化分析

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1.前言

2010年8月25日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署推进长江等内河水运发展工作。会议提出：力争用10年左右时间，建成畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系。其中特别强调：要加快船舶运力结构调整，优化船舶运输组织，提高水运科技与管理水平，构建航道、港口、船舶和支持保障系统协调发展、运转高效W的内河水运体系；要严格执行和逐步提高船舶排放标准，加快淘汰老旧船舶。珠江是我国仅次于长江的水运大动脉，货运量约占全国内河运输的20%，集装箱运量居全国内河运输第一位。笔者从我国推进内河船型标准化现状出发，结合国际国内一些做法，就如何推进珠江干线船型标准化工作中，如何发挥其“公共服务”的应有作用，以实现公共利益最大化，作一些思考和探索。

2.影响珠江船型标准化的相关因素

2.1珠江船型标准化的内涵

所谓标准船型，就是以标准形式公布的船型。内河标准化船型，就是由政府组织开发或政府与民间联合开发并经有关交通主管部门认可公布的内河船型，具有比非标准船型更经济合理、具有竞争力的优势。推进内河船型标准化，是内河航运结构调整的重要内容，其实也是一项“民生工程”，通俗地说就类似城市中的“旧城改造”。随着《全国内河船型标准化发展纲要》（2006年2月由交通部印发）的逐步实施，对推动内河运输船舶技术进步，提高内河运输船舶技术水平，优化内河运输船舶结构，提高航道和船闸等通航设施利用率，减少船舶污染，保障水上交通运输安全，降低内河船舶运输成本，提高内河航运竞争力，促进内河水运可持续发展，具有十分重要的意义。目前，推进珠江船型标准化工作主要内容包括对现有船型的认定、标准船型的研发和推广、现有非标准船型的管理等方面。

2.2与珠江船型标准化的相关要素

一般来说，影响内河船型标准化的推进工作相关因素较多，既有自然因素（如：港口、航道、船闸、桥梁等限制性条件），有历史因素（如船舶所有人——船东、船舶经营人——船公司和船员的习惯作法），也有经济社会发展因素（如沿江经济社会发展状况、船舶技术发展状况、航运企业的经营状况等），还有政府的职能因素。船型标准化涉及各个相关利益方，从国家或区域利益来说，作为中央政府和地方各级政府以及交通港航等主管部门（如：船检、海事和运政等部门），要统筹协调和维护管理公共利益，让公益性的航道、船闸等发挥其最大效益，同时，引导和推行节能、环保和安全性能好的船型，使水运事业可持续发展；作为与船舶相关的产业和从业人员，如船舶设计单位、船厂、船东、船公司和船民等，在市场经济快速发展的时代，他们生产的目标应该追求的是尽可能高的利润，必须考量投入和产出；作为珠江干线所处的流域，沿江经济社会发展不平衡，既有经济较发达的改革开发的前沿地区，也有西部欠发达地区，航运市场需求差别较大。推进船型标准化工作，事实上也是解决民生问题、区域协调发展问题以及城乡统筹发展中的公共服务均等化问题。因此，如何平衡私人利益和公共利益，局部利益和全局利益，是推进船型标准化工作的的重点和难点。

3.珠江船型标准化的必要性

3.1有助于提高珠江航道资源利用效率

珠江流域由西江、北江、东江和珠江三角洲四部分组成，总通航里程1.55万公里，等级以上航道6300公里。珠江干线包括西江南宁、柳州、来宾以下，北江韶关以下，东江河源以下航运干线及珠江三角洲珠航道。珠江干线航道总体规划是：至2010年建成珠江三角洲高等级航道网；提高西江航运干线、北江、东江通航标准。至2020年西江航运干线实现航道现代化；建成三个通向云贵的西南水运出海通道。目前，在珠江干线上，由于航道等级较低，船闸、桥梁较多，船舶普遍存在载重吨位小、船型复杂、船型标准化程度低、技术经济性能差等问题。珠江干线货运船型标准化率偏低，导致船闸等资源利用率下降，如西江桂平和长洲船闸自2009年下半年以来，闸室常常出现1/4的空置面积，造成巨大的资源浪费。因此有必要推出标准船型，来适应这些制约条件。

3.2有助于促进珠江干线船型有序发展

目前，珠江船型标准化现状落后于时展的需要，与旺盛的珠江水运需求不相适应，主要表现在三个方面：一是船型杂乱，影响航道、船闸等基础设施利用率。珠江内河现有船舶船型杂乱，机型复杂，不利于提高航道、船闸等基础设施的利用率，从而影响内河航道效益的发挥，成为珠江水运竞争力提高的瓶颈之一。二是部分船舶技术状况落后，存在安全隐患。内河船舶总体技术水平不高，部分地区还存在水泥质船等落后船型，船龄大，操作性能差，航运安全存在隐患。船舶平均吨位较小，能耗高，营运效率低。三是落后船型对环境存在污染。随着国家对水资源环境保护的重视，社会各界对船舶的环保要求也越来越高。而现存的某些落后船型，对油污水和生活污水没有专门的回收或储存装置，肆意排放，严重污染水质。推进船型标准化工作，能较好地从技术层面上保障珠江船型的有序发展。

3.3有助于加快珠江水运现代化进程

珠江水运现代化是一个美好愿景，其内涵丰富，笔者认为，主要应包括港口智能化、航道数字化、船型标准化和管理科学化等方面。珠江不仅是云南、贵州和广西等省（区）与珠江三角洲沟通联系的水运大动脉，也是沟通我国大陆与东盟、港澳的天然经济纽带，对促进地区间物资交流，实现资源优势和经济优势互补，推动流域经济社会发展发挥着不可替代的作用。珠江水系下游的珠江三角洲地区是我国重要的经济中心，是改革开放的先行地区，在我国经济发展和改革开放中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位；《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》明确提出：到2020年，率先基本实现现代化，建设开放的现代综合交通运输体系。上游的云南、贵州、广西等省区则是我国能源、有色金属资源富集地区，也是西南地区水泥等建筑材料的主要生产基地，成为承载珠三角地区经济向内陆转移的有利地区，为珠三角地区经济结构转型和发展方式转变奠定了坚实的基础。当前，珠江水运量发展势头良好，推进船型标准化，则可加快珠江水运现代化进程。

4.珠江船型标准化的可行性

4.1珠江水运已纳入国家战略

近年来，内河水运越来越得到国家的重视，已纳入加快转变发展方式的国家战略。总理在2010年8月25日国务院常务会议上提出：力争用10年左右时间，建成畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系。2009年12月，张德江副总理到长江考察调研并把内河水运提升到国家战略加以部署；2009年11月，交通运输部李盛霖部长于考察调研珠江水运发展情况，指导珠江水运建设。广东、广西、贵州、云南等省（区）政府和群众热切期盼珠江水运的快速发展。因此，有国家的重视和沿江地方政府的支持，中央政府和地方政府加大了投入，珠江水运的发展便指日可待。而作为珠江水运发展重要的基础性工作——推进船型标准化，也就有了组织保障和坚强后盾。

4.2新公共管理理论与实践支持

新公共管理是上世界80年代开始在西方发达国家掀起的一场政府改革运动，它对西方整个公共管理特别是政府管理产生了重大影响。新公共管理以市场为取向，重塑政府与公众的关系。政府是以人为本的服务提供者，要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，以此产出高效的公共服务。确立政府有限责任，由“划好桨”（即做好具体的服务性工作）转为“掌好舵”（即做好决策），政府通过重新塑造市场，在政策和资金方面，施加各种可行和有力的影响。我国政府的职能定位是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，新公共管理理论和实践经验，对我国政府管理有一定的借鉴意义。在推进珠江船型标准化工作中，政府及其职能部门要“掌好舵”，可运用新公共管理的原理和方法，在新公共管理视角下审时度势，把更多的财力和精力投入到组织基本的公共服务和公共产品的供给方面，有效实现最大的公共利益。

4.3国内外船型标准化经验借鉴

国外主要是欧美国家（欧洲的莱茵河和美国的密西西比河）的船型标准化工作取得了很大的成效。他们经过了几十年的发展，使船型的系列化和标准化达到了较高的程度，各国政府主要采取引导、推荐的手段，通过市场力量来调节。一是制定法律法规，保证航运发展；二是建立相对独立而又相互联系、标准统一的高等级航道网；三是国家航运政策的支持和优惠。国内的京杭大运河和长江干线船型标准化工作有了一定的基础。在推动落后船型提前退出市场方面，京杭运河和长江的主要经验是综合运用了法律、经济和行政手段。法律手段是研究、修订、出台和实施相应的规范，提供法律依据；行政手段是依靠地方行政管理部门的行政命令去实现，如对于违反行动计划的船舶，不予签证放行或不予安排过船闸等；经济手段提供非标准船舶拆解、改造的补贴等。这些经验和做法，可结合珠江干线的实际和特点，在推进船型标准化的过程中加以借鉴和吸收。

5.推进珠江船型标准化应关注的几个问题

推进珠江干线船型标准化工作，是一个庞大的公共服务的系统工程，需要硬件、软件的支持以及各方面的共同努力，在实施规划、管理机制和经济政策等主要方面采取有效措施，有效整合和利用公共资源，以便提供更好的公共服务。

5.1把握面临的实际困难

目前，珠江船型标准化工作面临的困难较多：一是对标准船型认识上的差异。水运市场对标准船型的接受程度与政府的推广工作存在差异，船东对船型标准化认识不足，导致标准船型需求不强。二是标准船型开发机制不健全。标准船型的开发滞后于市场的需求，使船东用户无法得到想要的标准船型，未形成超前开发。三是标准船型尚未系列化。标准船型覆盖面不广，未形成系列化，许多船型还属空白地带。四是政策、法规不完善。标准船型从开发到推广，是一项系统工程，需要许多政策和法规来做指导，将全国内河船型标准化作为一项长期行业政策的法规尚未颁布。五是配套措施不到位。推进船型标准化工作，必须要有相应配套的措施和有效的手段，如行政措施、经济措施以及贷款造船优惠政策等。多年来，由于缺乏有力的配套措施，船型标准化工作推进难度大。六是监控力度不够。虽然制订和颁布了不少船型标准（如2004年颁布的珠江干线船型主尺度系列仅为推荐标准），但在实施过程中，缺乏有力的监控手段，使得船型标准工作很难推广。

5.2制定可行的实施方案

船型标准化是一项长期的工作，需要逐步推进，因此，必须制定切实可行的实施方案。编制实施方案的目的，是在总结和分析推进全国内河船型标准化工作经验的基础上，以珠江流域经济社会发展为基础，以航道和船闸等通航设施为条件，以内河航运和港口发展需求为依据，主要采用“关后门、开前门、调存量”的推进方式，以2020年我国内河船型基本实现标准化为目标，确定珠江船型标准化的指导思想与原则，提出实现船型标准化的分阶段目标，制定相关政策与措施。通过实施经济补贴政策淘汰落后船型和开展珠江干线示范船型工程，实现珠江干线船舶的大型化和标准化；进行节能减排、防污染、智能综合船桥系统、航运安全等关键技术研究，提高标准船型的科技含量和船舶智能化水平。确保船型标准化率（标准船型的艘数与船舶总艘数之百分比）、船舶平均吨位（船舶总运力与船舶总艘数之比）、船龄（船舶自建造检验完成日到目前的年数）、航道与船闸等通航设施利用率（指实际通过量与设计通过能力之比）达到合理的标准。珠江干线上游地区经济欠发达，技术水平落后，推广船型标准化有利于促进当地船舶技术进步；珠江干线中下游及三角洲航道网航道条件良好，经济发达，政府可采取引导、推荐的方式促进船型技术进步。实施方案出台前，要广泛征求意见，充分听取各相关利益方的意见和建议，得到他们的参与和支持。

5.3建立有效的联动机制

推进船型标准化的联动管理，形成工作合力。一是建立研发机制，要充分运用市场机制，动员社会各方面力量广泛参与标准船型研究与开发，加强协作，联合攻关。逐步形成政府引导和宏观管理、社会中介组织、科研单位研发、运输业户经办运作、船民自主经营的管理体制。二是建立健全工作制度。建立相关管理部门（地方政府和船检、海事、运政等）定期会议制度和重点水运企业联系制度；探索和建立运输市场联合稽查制度；完善和落实公示、投诉、举报监督制度；完善相关管理部门之间信息定期通报、制度。三是广泛宣传。各有关省区应要结合本地实际，利用各种媒体和其它有效形式，切实做好内河船型标准化的宣传工作，要让广大人民群众特别是船民熟悉了解船型标准化的意义、分阶段行动计划和具体措施，使珠江船型标准化工作得到广大船民的配合与支持。

5.4制定合理的经济政策

发展珠江水运，提高珠江干线船舶的技术水平和竞争力，加快落后船型的淘汰和老旧船舶的更新，推广应用技术性能好、安全环保的标准船型，是实现珠江水运现代化的有效手段，当然，这需要大量的资金扶持。要通过建立科学合理的补贴机制，明确补贴资金渠道、补贴标准和补贴对象，保证补贴基金专用账户，专款专用。实行差别规费、优先过闸等措施，通过行政手段和经济措施鼓励和推广标准船型，加快淘汰非标准船型。研究符合珠江干线实际情况的新造船贷款融资政策，积极发挥地方政府的协调作用，为航运业主贷款建造标准船型提供便利条件。中央政府和地方政府对推进内河船型标准化工作和标准船型的研究开发给予资金支持；地方政府对落后船型的淘汰和退出市场工作给予资金支持。全国政协委员、交通运输部安全总监刘功臣曾建议:中央财政进一步加大资金投入，从成品油消费税税收增量资金中筹集部分资金，建立全国内河船舶运力结构调整专项资金，重点在“十二五”、“十三五”期间，由国家每年安排内河船型标准化专项经费，对内河现有非标准船提前退出市场给予经济补贴，对标准船型相关科研给予经费支持。笔者认为，这是一种可行的选择，期待形成一项长效的政策措施。

6.结束语

我国是水运大国，内河水运发展潜力巨大。当前，我国在内河船型标准化上与世界一些发达国家相比还存在较大差距。有资料表明：我国内河船型标准化比发达国家落后20年。珠江作为内河主要水运大动脉，推进船型标准化才刚刚起步，任重道远。政府及其相关职能部门如何运用公共权力，有效配置公共资源，推进珠江船型标准化，发展珠江水运，促进沿江经济社会可持续发展，实现公共利益最大化，这对于树立一个“服务型政府”形象极为重要。