关于山林权属问题的争议及解决对策

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1山林权属纠纷的成因

1.1政策的不稳定性是引发纠纷的根本性因素

建国以来，涉及5次林权政策的大调整。每次政策变动，使得山林权属产生变化。“”时期，划给国有林场大面积的荒山，有的只有口头协议，有的即使有协议，但对利益分配不满，要求归还协议山场。如赣县留田林场与长洛乡下含等几个村联营的山林，村组集体因不满利益分配引发争议。

1.2历史遗留问题是引发纠纷的客观性因素

林业“三定”时，相当一部分的权属登记，“指手为界”或索性“闭门造车”，出现了文字记载不详、表述不清、重复填写、“一山两证”、面积与“四至”界线不符等权属不明的隐患。

1.3流转不规范是引发纠纷的主观性因素

林改前，大部分集体经营的山林进行了流转，有的流转不规范；有的流转收入用途不公开；有的流转后群众没有得到利益。但山林流转后都发生了经营活动，流转租金收入已不复存在。

1.4利益调整变化是引发纠纷的诱导性因素

由于征地补偿款而引发的林权争议不断涌现。受利益驱使，一些原本没有纠纷的林地，人为制造纠纷，甚至不惜铤而走险，以身试法侵害国有林权。以国营含湖林场为例，由于该场多数山场富含稀土，周边群众凭1950年代的权属依据，对林场经营了50多年的山场提出权属要求；龙南县里仁乡李某，乘林改之机伪造证据，骗取林权证违法采伐国有林木。

1.5灭荒造林和租山种果是引发纠纷的社会性因素

灭荒造林时期，出台政策把荒山收归集体统一造林，有林木收入后，在个人与村组集体之间引发林权争议；为了发展脐橙，以村组或乡镇名义签订林地流转协议，按1～2元/667m2•a租金，流转农户林地种果，有的果园又经多次流转，林权关系更加复杂。

2山林权属纠纷的特点

2.1突发性、集中性

林改以来，木材价格飙升、林地大幅升值导致原本长期处于潜伏状态的山林权属纠纷集中暴露和浮现。林业“三定”确权发证近30a，山上经济效益可观，林权纠纷矛盾频发。群众法律维权意识的增强，与当初林权发证的粗糙草率，引发冲突不断。

2.2成因复杂，调解难度大

林权纠纷诱因除政策调整外，还与人为管理紧密相关。大部分积案因久拖不决，调查取证难，协议和解难。

2.3形式多样，社会危害性大

林权纠纷不仅发生在个人之间，有的还涉及到村组、乡镇、县与县之间。因涉及到当事人的切身利益，存在打架斗殴或聚众上访的隐患。

3开展林权纠纷调处进展情况

3.1组建了一支队伍

初步建立完善了市、县二级调处机构，2010年市林业局增设了山林权属调处科，主要负责跨县林权纠纷调处。各县（市、区）调处机构设置情况为：设为副科级的5个、内部股室的10个、与其它股室合署办公的3个。力量较强的信丰、大余、崇义县实际配备调处人员5～6人。崇义县还在各乡（镇）成立了林权纠纷调处委员会。

3.2开展了业务培训和政策宣传

近年来，各地纷纷举办了业务知识培训和政策宣传，编制了培训讲义和指导手册。崇义县还强化了行政复议、行政诉讼方面的专门培训。龙南等县邀请法官深入现场，组织双方当事人听取法律法规和相关政策宣讲。

3.3建立了调处工作制度

如信丰以县政府文件形式印发了《山林权属争议调解处理工作制度》，崇义、信丰、宁都等县还统一制作了规范的林权纠纷调处的行政文书。

3.4开展了集中整治活动

如崇义县集中开展林权纠纷积案大调处攻坚活动，将调处工作纳入乡镇年度工作目标考核，并列入信访维稳工作“一票否决”范畴；县财政安排50万元林权纠纷调处工作经费，对6起重大林权纠纷积案，实行每调处1起，奖励10000元。

4存在的问题

4.1查证难度大

根据《江西省山林权属争议调解处理办法》，县内林权纠纷调处主要依据林业“三定”时期的执照，1981年落实林业“三定”距今已30多年，很多标志物和参照物损毁模糊，存在档案不全，物是人非现象。

4.2调处干扰多

少数基层工作人员因利益驱使无端挑起山林纠纷，导致人为复杂化；有的村组干部在林地流转过程中弄虚作假、徇私舞弊，制造林权矛盾纠纷；有的利用宗族势力不但阻扰正常调处，还对调处人员进行人身攻击。甚至有的不良执业律师只顾收费，竭力鼓动当事人打官司。有的受干扰而重罪轻判，如前述龙南县里仁乡李某，骗取国营山场面积15.78hm2，实际收取3.5万元的转让金，砍伐林木281m3，价值达13.1万元，法院以伪造证件罪从轻发落判处李某拘役6个月，对其违法所得没收追缴和处罚。

4.3调处程序复杂

山林权属纠纷属双方当事人财产利益纷争，是民事财产纠纷范畴。但依据相关法律规定，必须依权限先行由各级人民政府进行处理，对行政裁决和行政复议决定不服的，当事人才可以向法院提起行政诉讼。由行政裁决到行政复议，最后进入行政诉讼（一审、二审）的处理程序，时间长且复杂，也易引起政府和法院之间循环诉讼。

4.4信访风盛行

基层政府怕上访，当裁不裁，久拖不决，上访风愈演愈烈；有的行政、司法程序都走完后，当事人因没有达到目的，而改走信访程序，甚至以家族宗亲势力对调处人员构成人身攻击，影响社会稳定。

4.5调处体制不畅

现行的林权纠纷处理由林业主管部门负责，但各县（市、区）机构设置不统一，人员编制严重不足，缺乏经费和相应的待遇，难于吸引专业人才和调动现有人员积极性。在调处国营与集体的林权争议时，其统筹性、权威性不够且效力差。林权纠纷实行逐级负责，分级调处，导致上下联系不畅，难以形成合力。特别是涉及林权纠纷的司法裁决，法院只能对被诉行政行为作出撤销或维持的判决，导致“案结事不了”的循环诉讼。

5对策与建议

5.1健全调处网络

1)建立健全市、县、乡三级山林权属纠纷调处工作机构，明确县级调处机构为副科级单位，核定人员编制4～6人，乡级设立林权纠纷调处委员会，配备专职调处人员。2)建议从法制、司法、法院等部门抽调人员成立工作组参与林权纠纷调处，或把基层调处机构改设在司法部门。对重大山林权属纠纷由司法部门牵头，其他部门配合进行集中调处；法院在处理带有普遍性的历史遗留林权纠纷时，要会同政府、林业行政机关，慎重研究，发挥民间调解、行政协调处理和政策引导作用，形成社会合力。

5.2把握调处原则

调处林权纠纷要把握好调解的正确方向，必须要靠党和政府的领导，要靠老百姓自觉行动支持，大胆地在法律政策框架和社会公序良俗、群众认可、情况允许的原则范围内调处。

5.3讲究调处方法

1)尊重历史调解纠纷；2)要以人为本劝解纠纷；3)要先易后难缓解纠纷；4)以心交心化解纠纷；5)对少数因历史原因、涉及面广，政策性强，调处难度大的林权纠纷，及时向党委、政府报告，提出作行政处理决定的具体方案。

5.4吃透调处政策

首先，要熟练掌握适用国家颁布的法律法规；其次，要研究吃透省、市关于深化集体林权制度改革和林权管理等相关政策文件精神；三要以县级人民政府依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书为依据，做到依法调处。

5.5加强林权管理

林业主管部门要发挥其专业优势，强化林权管理，依托现有生态公益林管理地理信息系统，尽快建立覆盖行政区域内所有林地的“数字林业电子地图”，规范林权登记发证工作，从源头上预防和减少林权纠纷的发生。建立健全县、乡、村三级林权档案资料，将林地流转纳入林权档案管理，减少纠纷的发生率，使纠纷处理有据可查。

5.6强化业务培训

林权纠纷政策性强、涉及面广、工作量大，不仅需要吃苦耐劳的精神和丰富的农村工作经验，还必须具备一定的专业知识，需要熟悉相关的法律法规，对调解人员自身素质要求较高。因此，建议市县二级安排专门经费，加大培训力度，引进专业人才，优化人员结构，提高专业化水平。

5.7创设调处基金

对争议双方证据不足，久拖不决，存在重大隐患的跨行政区域纠纷，建议采用沿海发达地区的做法，由各级政府筹集林权纠纷调处专项基金，参照市场行情，对争议山场货币化，让“得山者出钱，得钱者让山”。

5.8完善行政审查监督

现行调处主要依据1990年省人大常委会制定的《江西省山林权属争议调解处理办法》，经1997年修正后延用至今，已明显不适应。在调处程序上，建议出台市级跨县山林权属争议调解处理工作程序规定，健全和优化行政调处机制，对纠纷调处过程、质量进行检查、监控和评估。

5.9改进司法救济途径

山林权属纠纷实质是当事人间的财产权争议，因此建议修改行政诉讼法，建立行政诉讼附带民事诉讼制度，法院有权对行政确权案件行使变更权，从而完善法院的司法权，杜绝“案结事不了”的循环诉讼。

作者：罗天裕 赖雨欢 张仁瑞 梅宇峰 单位：赣州市林业局