公共部门危机公共管理论文

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一引言

2003年春节过后，在中国发生了一场严重的急性传染性疾病SARS，波及面广，影响深远。这场灾难的背后，暴露出中国政府在预防控制突发性事件问题上的薄弱之处。SARS事件给政府提出了一个重要的课题：在经济全球一体化，人员往来频繁、资讯高度发达的现代社会，如何系统地防控重大突发事件，使其影响降低到最小。长期以来，我国在处理突发公共卫生事件方面存在不少缺陷。这些方面主要表现在，处理突发公共卫生事件往往是卫生部门一家的事，缺少其他部门的通力合作；政府在指挥处理突发公共卫生事件时缺位；日常应急储备缺乏；信息报告系统分散、缓慢等．这些缺陷直接导致了在突发公共卫生事件出现时，应急反应的行动迟缓、手段匮乏。

社会意义上的突发事件主要有以下几类：国防突发事件、传染性疾病突发事件、科学实验突发事件、交通事故突发事件；自然突发事件如地震、洪水、山体滑坡等自然灾害。各类突发事件都有其特点，其共性是突然发生，难以预知，危害巨大，影响深远。

二SARS事件引发对公共危机管理的思考

这场突如其来的“非典”席卷了大半个中国，给人民的生命健康带来了威胁，并给社会经济和生产生活带来了巨大影响．它不仅使我国面临前所未有的危机，也使政府的公共管理面临着一个新课题，即如何管理危机状态下的社会．随着现代政府管理的复杂性日益加剧，政府管理的脆弱性亦日渐突出，特别是当社会爆发危机时，政府往往手足无措、难以应对，导致危机的后果迅速扩散，社会陷入混乱，进而危及社会经济的发展．因此，如何将危机状态下的社会有序地管理起来，使危机给社会造成的危害达到最小限度，无疑成为政府管理活动中的一项重要内容。

（一）公共危机管理的概念

危机管理一词最早出现在1986年出版的《危机管理：为不可避免的事而计划》一书(CrisisManagement：planningfortheinevitable)该书的作者StevenFink曾在1979参加过美国三里岛核电站事件的处理工作，之后，他对危机管理进行比较系统的研究．但最早国外在危机管理方面的研究可以追溯到20世纪30年代，当时资本主义国家的经济危机促使企业的经营者加强企业的防卫管理的研究．但当时的危机管理研究只不过是单纯的危险对策、保险管理、安全技术和防灾计划。20世纪70年代，美国学者R．Blake和I．Mouton针对领导行为的有效性进行了深入的研究，并建立了相应的指标系统。20世纪80年代，一些学者开始将政治科学中的危机理论扩展到经济及管理领域，探讨企业在陷入危机后的紧急对策问题．到了20世纪80年代末，美国学者在研究企业危机现象时，提出将管理失误作为危机起源来研究其过程机理．我国在危机管理方面的研究起步较晚，在20世纪90年代才展开了企业危机管理的研究，而公共管理危机的研究近几年在中国才初见端倪。公共危机管理是政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。

（二）发达国家公共危机管理的经验

在危机管理方面，美、日、俄等国的做法值得借鉴．主要表现在以下几个方面：建立制度化的组织机制．科学的危机管理组织是实现危机管理高效化的关键。为此，许多国家都建立了全方位的既相对独立又高度协作的危机管理组织体系．美国的突发公共卫生事件管理体系最具代表性．这一体系纵向上是以国家(联邦疾病控制与预防系统)——州(医院应急准备系统)——地方(城市医疗应对系统)三级公共卫生系统为基本架构；横向上是以公共卫生、执法、医疗服务和第一现场应对人员为基本架构。这种纵横交错的组织系统保证了政府进行多维度的、多领域联动的危机管理．

建立完备的法律机制。在一个法制国家，法律是人们行动的准绳．在有关法律规定之下，政府、相关部门、民众才能在突发事件面前不至于束手无策，依法行使自己的权利和义务。多国的实践表明，制定完备的紧急状态法是应对突发事件的有效保证。

建立完善的预警机制，美、日等国都建立有立体的危机信息收集处理网络，并进行常规的训练和演习．如日本的防地震演习和美国的防恐演练都在定期举行。

建立高效的应对机制．快速有效的应对措施是实现危机管理的重要环节．在俄罗斯解决莫斯科人质事件中，俄罗斯危机管理系统的高效运作使得危机事件迅速解决。建立开放的沟通机制．信息沟通是维护公民知情权的需要，而传媒则是信息沟通的重要途径。为此，国外都非常重视发挥传媒在危机管理中的作用。媒体客观公开地报道突发事件，有助于传递政府的政策，缓解民众的紧张情绪，减少危机带来的潜在损失。

（三）公共危机管理系统模型

基于以上的论述，公共危机管理主要分为三个部分的工作，一是危机预警，二是危机预防，三是危机处理．

危机预警是指根据系统外部环境及内部条件的变化，通过对危机现象、危机先兆和危机起因的严密监测，并对所获得的信息进行处理，进而对系统未来可能发生的危机进行预测和报警。具体说，就是指政府对危机的预测能力，例如，对于自然灾害，可以通过加强天气地震等预报的准确性来提高预警能力，对于人为的灾害则主要通过培养社会及公众的危机意识来提高预警能力。危机预警是危机管理的前提，属于预测性质的工作。

危机预防指的是对于收到的预警信号，采取及时的响应措施，最大限度地避免危机的发生．是对策性工作．例如疫病在某地区的突然爆发，其他地区在得知该信息后，应立刻采取措施，防止该疫病在本地区蔓延。

危机处理是指危机发生之后，如何有效应对危机，使危机造成的损失降低到最小的限度．无数的事实证明，大多数人为危机是无法准确预测，所以，危机过后的危机处理显得尤为重要，是公共危机管理的核心之所在。

其三者的关系如图1模型所示．危机预警是公共危机管理的第一步，也是最重要的一步，提高预警能力有助于提高整体的公共危机管理能力；危机预防则是危机管理系统的中间环节，一方面响应危机预警发出的信号，另一方面配合危机处理．危机处理发生之后，把信息反馈至危机预警系统，预警机构把信息汇总分析后，为下一次危机的发生提供预警信息。

三结束语

从SARS对中国乃至对全球的袭击到屡遭恐怖袭击的美国，我们看到，在国际关系日趋复杂，环境遭受大量破坏的当今社会，恐怖事件和自然灾害发生的频率越来越高，危害越来越大，如何有效应对公共危机是对政府和公众提出的新课题．尽管关于危机管理的研究还处于早期阶段，但是就目前的研究来看，危机管理涉及到管理学、心理学、财务、公共关系和人力资源等多种学科，因此可以说公共危机管理系统是一个复杂的社会系统工程，其建设和完善需要大量的专家学者和政府部门对其进行研究论证，相信在此领域的研究将大有作为。