后新公共管理特征思考

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1后新公共管理时代改革呈现多元化和分散化，无主导范式

21世纪的公共管理改革进入了后新公共管理时代，后新公共管理时代是没有范式的，理论多样化多元化的繁盛时期。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、协作、整体、网络化、多元、开放、伙伴关系、参与、协商、集体偏好、透明、绩效、信任、期望、满意和结果等。狭义上的后新公共管理仅是指整体性政府（Whole-of-Government，Joined-upGovernment），本文使用的后新公共管理是一个复合式的概念，不仅包含了整体政府，还包括协作治理（CollaborativeGovernance）、新公共治理（NewPublicGovernance，简称NPG）、数字时代治理（DigitalEraGovernance）、元治理（Meta-governance）、新韦伯主义国家（Neo-WeberianState，缩写成NWS）、公共价值（PublicValue）、新公共服务（NewPublicService）等。在后新公共管理时代，新公共管理（NPM）从一个主导范式变成了一种普通的模式，无范式的多元理论模式竞争共存的局面形成。在后新公共管理时代没有主导范式，正如国际行政科学学会主席鲍科特所言“在1990年代后期至2010年期间没有形成主导型模式，一些主要的概念包括：治理、网络化、全球化、伙伴关系、整体、透明、信任等。”［1］（P11）后新公共管理“在时间段上界定为从20世纪90年代末期至今，没有一种理论能够真正取代新公共管理，没有一种理论能够取百家之长，兼并其它而形成新的范式。”［2］（P69）无论是发达国家还是发展中国家，当前阶段似乎都处于转型时期，新韦伯主义国家、善治、新公共治理、发展型国家等新式改革在全球不同的地区出现。在21世纪，NPM不再是单一的主导范式，无范式的多元理论模式竞争共存的局面形成。

2后新公共管理改革出现了三重局面和十五种变化

后新公共管理时代呈现出三大现状：首先，一些国家仍在推进新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被许多政府接受，而且NPM的主要工具仍在被公共部门广泛使用；其次，率先进行新公共管理的国家进行了加强协作和整合的整体政府改革；再次，同时出现了自称替代新公共管理改革的四大模式：新公共治理、数字时代治理、公共价值管理和新韦伯主义国家。以上三种现状构成了后新公共管理改革时代的三重局面。“到了1990年代后期，NPM改革遭受的批判不断增多，即使是在最先进行NPM改革的国家。其实这些现象绝不是意味着NPM突然停止了，在不少国家NPM改革还在不断推进。”“即使是那里有一种新模式被采用了，新模式简单地取代旧模式也是不可能的。”［3］（P11）在公共管理改革的实际过程中，往往是旧的模式仍然具有强大的生命力，但是存在一些不足，新生的理论不断壮大，这些新旧模式的改革交织在一起。在后新公共管理时代，新公共管理与其他形式结合而产生了一些综合性的模式。NPM从以英语为母语的国家向非英语母语国家扩展，许多发展中国家也不同程度地进行了NPM改革。一些学者认为新公共管理已经终止了，但是更多的学者认同NPM虽然度过了黄金时期，但是许多NPM的工具都仍在被政府部门使用，比如，绩效管理，战略管理，民营化和签约外包，竞争，对审计、监控和结果的重视（NPM更重视短期结果，后NPM更强调中长期期望的结果），注重结果、灵活性和激励因素的人事制度，推行电子政府和电子政务，分权化和专业化等。经过了二三十年的新公共管理改革，公共部门最突出的现象是破碎。破碎的公共政策和服务导致了人们对于公共结果的不满，为了实现整体性的和有价值的结果就需要跨部门的协作，因此率先进行新公共管理的国家就需要加强以协作和整合的整体政府改革。［4］

整体政府在水平方向上强调跨部门合作，在纵向上则强调控制和中央集权，以解决NPM改革导致的部门碎片化、政治控制弱化和组织增殖现象。ChristensenandL?greid认为以整体政府为特征的后新公共管理改革已经取代了新公共管理。［5］“NPM改革带来的不断增长的水平的和垂直的专业化导致了公共组织的增殖和破碎。导致了中央政治和行政控制、协作和能力的许多问题。结构性分权破坏控制，同时水平方向的碎片破坏协作，导致了高层能力的许多问题。”［6］整体政府既强调公共部门间跨部门的合作又强调政治控制，通过纵向的权力整合实现权力向中央政府集中。整体政府要实现的结构性变革主要包括：“对改革过程更多控制，目标在于垂直整合和层级控制；强化对下级单位的控制；增加中央政治和行政的资源和能力。更加关注其他的改革和监督措施，例如绩效审计、管制和控制。”［7］（P15）Dunleavy宣传NPM已经死亡，他认为在那个改革先锋的国家大部分NPM改革已经停止了或朝向反向发展，数字时代治理来了，重新整合、以需要为基础的整体主义和数字化三大要素将是未来改革的主要驱动力。［8］奥斯本等学者认为新公共治理（NewPublicGovernance）已经形成了新的范式，其价值基础是分散和竞争，强调的是多中心和多元共治的网络式的复杂局面，［9］（P377）“治理强调网络、伙伴关系、协商和最终的自愿合作。”［10］（P23）一些学者认同“公共价值”将成为新的范式。作为前沿理论的公共价值理论虽然还不成熟，但是最重要的理论贡献是创造公共价值需要满足公民的集体偏好和达到公民期望的结果，公共价值的认定和公共政策的制定需要公民参与和公民协商等，政府在提供公共服务的过程中要让人民满意，同时也要维持人民的信任。公民满意是生产结果的主要手段，是衡量公共价值的主要标准。公共价值是更加广泛的一套价值，而不仅仅是经济上的。公共部门需要倾听人民的声音和提炼大众偏好。公共部门应抛弃仅仅关注绩效管理或经济评估的狭隘概念，政府同时要兼顾以“结果”（outcomes）导向的绩效治理、公众参与、责任、信任和社会公平等，才能创造出更多货真价实的人民期待的“公共价值”。还有学者相信“新韦伯主义国家”是一种富有吸引力的新范式。Olsen撰文指出现在是重新发现官僚制的时候了。［11］（P1）Drechsler认为在欧洲的一些国家在进行行政现代化改革，推进改进官僚制的新韦伯主义国家改革，NPM仅是辅助性的手段。

新韦伯主义国家中的“新”元素：（1）从官僚规则的内部导向向满足公民需求和愿望的外部导向转变。实现这一目标的主要途径不是市场机制（尽管它们可能会偶尔派上用场），而是质量和服务的职业文化创造。（2）通过一系列能够直接代表公民意见的协商工具对代议制民主进行补充（而不是替代）。（3）在对政府内部资源进行管理时，通过对相关法律进行现代化鼓励更加关注结果达成，而不是仅仅注重对程序的正确遵守，达到事前控制与事后控制的平衡，并不是放弃事前控制。采取一定形式的绩效管理。（4）公共服务的职业化，官僚不仅仅是他活动领域的法律专家，而且还是专业的管理专家，善于满足公民或用户的需求。［12］（P118-119）这样多元化改革模式竞争、混杂和共存的三重局面就形成了。由以上三重局面衍生出了至少十五种变化：（1）从关注专业化的改革到强化跨部门协作和整合；（2）从重视分权和自治到加强政治控制；（3）从重视产出（output）到重视结果（outcomes）；从管理主义、短期的产生和狭窄的结果到中、长期的人民期待的结果（NPM对于结果和效益的关注是理论上的或抽象的，并没有在实践中落实，后NPM时期才真正开始关注和运行“outcome”结果）；（4）从单纯的关注经济效率到更加广泛的公共价值；（5）从基于市场的治理到关注网络治理和协作治理，再从网络治理到元治理和混合治理；（6）从摒弃官僚制到重视改进官僚制；（7）从把公民当作消费者到把公民当作合作生产者、合作创新者和共同创造者；（8）从电子政务和电子政府建设到电子治理和数字时代治理；（9）从关注经济效率的挑战到关注更加广泛的社会的、跨部门的和全球化的挑战；（10）政府和公共管理者从中立的角色到规范的行动者、协作过程的促进者；（11）从单纯的范式到复杂、混杂和多样化的模式共存的现状；（12）从竞争、效率、质量和外包的管理主义到协作、协商、公众参与、透明与责任等宪政民主；（13）公私之间从顾客和商家的商业关系到伙伴关系；（14）从关注绩效到更广泛的结果取向的绩效；从传统的绩效管理将到民主化的绩效治理；从关注市场和经济到关注体制、制度和规则建设的新官僚制构建，从传统官僚制到官僚制与新公共管理相结合的新韦伯主义国家；（15）另外，NPM改革先锋的国家进行了从私营化到逆私营化，从单纯私营化到公私混合提供方式增长的转变；从放松管制到重新管制；等等。

3理论间边界模糊且具有兼容性和互补性

不同理论之间具有兼容性和一些共性。多种理论都强调公众参与、公众期望的结果和民主价值。新模式都不同程度地受到直接民主和协商民主理论的影响。协作治理的主要理论基石就是直接民主，在协作治理中，公民个人能直接参与协作治理的过程，公共价值更是特别重视公民参与在确认和选择核心价值中的作用，新韦伯主义国家将协商和参与等方式当作是补充性的力量，但是将代议制和官僚制作为主要形式。整体型政府强化的是政治控制力和领导力，可以被理解成中央集权的过程。数字时代治理可以被看作是整体政府、信息技术和治理的结合，电子治理即是利用通信技术强化治理的过程。协作治理是通过多元化主体之间的协作而调动更广大的力量创造更多公共价值。公共价值是一个广义的事物，公共价值可以包含新公共行政理论所强调的社会公平，但是公共价值还包括责任、连续、稳定、透明、法治、协作、友好、伦理、民主、公共价值、公共利益和合法性等非常广的含义。新韦伯主义国家重在改进官僚制，不言而喻提高政府的效率和自身的廉洁也是在创造公共价值，结果取向、协商民主和公民参与是多种理论共同依赖的，由此可见，多种理论之间的边界正在变得模糊，理论之间的兼容性增强。多种理论之间具有互补的特性。新公共服务、新公共行政和公共价值偏重宪政民主和价值理性，新公共管理偏重效率和工具理性，公共治理和协作治理强调包括非政府的力量，社会组织甚至公民个人的作用。“在NPG，NWS和NPM这些大的模式中，有些工具不仅属于其中的一种，例如绩效管理是NPM的特征，但也是NWS的元素。公私伙伴关系是NPM和NPG共有的工具。签约外包在NPM菜单中，但同时也在NPG和NWS的副菜单上。”［13］（P24）新韦伯主义国家其实就是经典韦伯式的原则与以公民为中心、协商、结果取向、公共服务的专业化等新元素相结合。

NWS新元素中第一条的“满足公民的需求和愿望”是借鉴了“公共价值”、“新公共服务”和“社会选择”理论。第二条中“通过一系列能够直接代表公民意见的协商工具对代议制民主进行补充（而不是替代）”是借鉴了协商民主理论和公民参与理论，NWS新元素里的“更加重视结果和事后控制”是借鉴了新公共管理和管理主义的理论。NWS新元素中的最后一个“公共服务的职业化，官僚不仅仅是他活动领域的法律专家，而且还是专业的管理专家，善于满足公民或用户的需求”，这一条是借鉴了“新公共管理”的理论，对官僚的管理能力提出了更高要求。虽然都认同公共参与和协商民主，满足人民的需求，对人民友好等共同点，但是各种模式还有自有侧重，从而实现模式间的互补性。协作治理强调权力分散化、多中心协作，多元主体参与的共识型决策；公共价值强调人民满意，人民的偏好和公民参与，以及实现公共期望的好结果；新韦伯主义国家强调国家和公共部门为核心，认同协商民主和参与民主，绩效管理和竞争等NPM技术手段，但是将代议制和官僚制当作核心，强调改进官僚制，实现政府现代化，从公共部门内部实现改革突破。NWS需要政府自己革新，实现透明、参与，取得公共期望的结果。治理理论是向政府的外部寻找改革的突破点；公共价值是政府的内外同时突破，既要重视成本效率，又要让公民或顾客满意、重视公民的偏好；新韦伯主义国家则是从政府的内部寻找改革的突破口，重点放在改进韦伯主义官僚制，即是实现政府体系的现代化、行政体制的现代化和国家现代化。在治理理论中，社会、国家和市场三足鼎立，社会力量强大，国家较弱；在公共价值体系中，不在于国家或社会是否强大，而在与民主行政，强调以人为本和公共利益，人民满意和期望的良好结果是检验公共价值的重要标准。在新韦伯主义国家中，尽管强调对人民友好，但国家强大，国家有足够强大的权威调动社会资源应对各种挑战和复杂问题。

协作治理最激进，公共价值次之，整体政府较保守，新韦伯主义最保守。民主、法治还是承认政府的绝对优势，只不过是要对政府的权力加以限制而已。而在“治理”的框架中，政府也不过是多元政治构架中的一元，所以治理的概念比民主和法治要激进得多。治理意味着强大的公民社会、社会组织，以及公民参与政策制定。协作治理意味着权力分散、分享，主体多元，跨多组织或部门，还可能包含公民参与、协商民主、公民授权、多元互动、地位平等、信息分享、责任分担和共识建立等等。治理理论自身也意识到了可能出现的治理失灵，因此对治理的治理产生了，这也叫做元治理（Metagovernance），因此，元治理的出现是对过于激进治理理论的一种抑制。目前公共部门改革进行更多的是整体政府或协同政府改革，而不是协作治理。协作治理是整体政府的补充形式。澳大利亚、新西兰和英国等率先进行NPM改革的国家，在新千年前后都推行了整体政府式的改革。公共价值并不排斥NPM，效率和效益也是重要的公共价值，但是强调公民满意、公民参与，集体偏好的满足。虽然公共价值强调可以被测量，但公共价值具有主观性。公共价值强调公共政策和公共服务的结果，这种结果是公民期望的、愿望的、满意的。公共价值更强调一项政策的中长期影响和质量，强调公共服务过程中赢取人民的信任等，所以公共价值理论相比传统公共行政和新公共管理是更加“民主”的和激进的，与协作治理相比，是属于中右派，是中等激进的理论。相比而论，新韦伯主义国家却十分保守。而新韦伯主义国家重点在于推进政府体系的现代化，强调政府或公共部门的中心地位，尽管强调对人民友好，允许公民参与和协商，但是解决问题的主导力量是政府或国家。新韦伯主义国家强调政府与私人部门不同，要保持其自身特有属性，由此可见，新韦伯主义国家最依靠科层制进行层级控制，保持国家的强大，最强调国家和政府在解决复杂问题中的主导作用，新韦伯主义国家是保守派理论。由此可见，多种模式之间各有侧重从而构成了互补关系。

4改革是多维的、混合和复杂的

“目前的公共改革的特征是结合、复杂、分层、共存和混合的、而不是支配、取代和钟摆。”［14］上文已经提出了后新公共管理时代的理论间边界模糊和具有兼容性，这些特性强化了混合和复杂的多维现象。整体政府和协同政府是NPM的补充或补救措施，所以两者是可以共存的。治理强调的是多中心、多主体的参与，这样如果没有有效的政治控制，治理也会失灵，所以在各种治理理论流行的时候，元治理就相伴产生了。“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调。”［15］元治理是控制权力下放的治理过程，换句话说是“治理的治理”。在公共部门内的许多组织和过程获得了相当程度的自治———这种情况被称之为治理———这里可能就是需要对这些治理元素强加一些控制。治理经常包括公共组织的自治和控制的平衡。元治理的战略选择是尝试在公共部门的决策系统内重新强调一些权力的平衡，同时在治理过程中继续包含非国家的主体，但是要认识到政治的首要性。［16］公共行政面临的是日益复杂的和多功能的组织形式。穆尔曼认为：“虽然科层式治理仍然是治理的主要形式，但是当前的公共部门组织是科层、市场和网络三种治理模式的混合，公共管理者需要同时应对三种竞争性的势力。”［17］（P86）后新公共管理时代需要更加复杂的管理，有效的治理不能依赖于单一主体的单一治理模式，而应该是多种治理模式的混合和结合。

5公共行政在发生了增进式或沉积式变化，公共行政走向包容、平衡和健全

公共行政进行了渐进的和缓慢的增进式变化。后新公共管理是补充和发展了新公共管理，而不是取代了新公共管理。后新公共管理并不否定3E（经济、效率和效益）、激励和竞争等，但是强调更加重视协作、价值、美德、道义、民主和合法性等；我们并没有见到经济和效率不被关注，但是看到了透明、责任、信任、满意、公平、参与和协商等宪政民主价值越来越被重视；绩效管理和外包并没有停止，但是发现了以结果取向的绩效治理出现和治理过程通过信息技术得到了强化；专业化虽然是必须的，但是我们见到了为了应对更加复杂的挑战而出现的跨部门协作；我们没有见到私营化和签约外包的消亡（在早进行NPM的国家虽然经历过放缓甚至倒退），但我们发现了对于公私伙伴关系和合作生产的兴趣日益浓厚；市场和政府虽然不可或缺，但社会组织在壮大，公民参与的影响力在扩大；我们没有看到官僚制退出历史舞台，相反我们见到了官僚制的复兴和新的官僚制诞生；代议制民主没有被抛弃，但是已经见到了参与民主和协商民主的补充；我们没有看到公共部门不再重要，但是人们可以看到公众的角色会变得更加重要，协作治理更加需要，协商民主得到更多认同；等等。从传统公共行政到新公共行政，从新公共行政到新公共管理，新新公共管理到新公共服务、新公共治理、协作治理、新韦伯主义国家等，可以观察出公共行政总体上进行了渐进的增量变化；后者不是完全取代了前者，更是对前者的补充和发展。公共部门的治理工具经历一个不断增加的增进式的变化。“尽管新旧模式存在一些不一致的原则，但新旧机制是共同存在和共同进化的。NPM并不是衰亡了和被后NPM替代了，而是NPM被后NPM改革的一些新的或不同的措施修改和改进了，这个过程增加公共组织的复杂性和混杂状态，也增加了动荡。”［18］

后新公共管理时代西方公共行政理论显现了欣欣向荣的景象。行政改革是基于许多不同驱动力量的组合。公共行政面临的是日益复杂的和多功能的组织形式。多元理论模式混杂、竞争和并存的局面基本浮现，无论是新公共管理还是新公共行政，无论是新公共治理还是新公共服务，无论是公共选择理论还是社会选择理论，无论是整体政府还是解制型政府，无论是民营化还是重新政府化，无论是全球化公共管理还是地方治理，无论是公共价值理论还是新韦伯主义政府理论，等等，都不能一枝独秀，百花齐放百家争鸣的新时代到来了。就像是健康的人体有许多种元素构成，而且体质要达到酸碱中和平衡，同样的道理，健全的公共管理也需要包容多种理论。既要有重视市场作用的新公共管理，也需要重视国家作用和改进传统官僚制的新韦伯主义政府理论，也需要强调社会组织和公民参与的治理理论，又需要新公共服务理论的服务精神和公共利益，还有新公共行政强调的社会公平，也需要公共伦理道德等等。健全的人格需要多种不同的优点，需要人的生理、心理、道德、社会各要素完美地统一、平衡和协调，既要谨慎又要勇敢，既要稳重又要激情，既要自信又要自谦，既要身体健壮又要心灵健康，既要形貌之美更要内在的美德，既要严于律己又要宽于待人，既要仁慈又要坚决果断，既要知足又要进取，既能独立自主又要有合作精神，既要诚实守信又要有随机应变，既要是好父母又要是好儿子、好妻子好丈夫，等等。完善人格是对个人的最佳管理，同样道理，公共管理是对众人的管理，公共管理若要达到最好的治理，也要走向健全和完善，也需要包容许许多多的公共价值元素。公共行政正在迈进平衡、健全、包容开放的“后新公共行政”新时代，未来完善的公共行政包含着许多对立的元素，并且要兼顾和平衡这些竞争性的价值，例如，管理主义与宪政主义、效率与公平、集权与分权、精英与大众、强制与协商合作、多数原则与共识、权威与民主、专业化与整体和协作等。

作者：孙珠峰 胡伟 单位：上海交通大学国际与公共事务学院