公共管理下开会睡觉问题分析

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开会睡觉是一种常见的现象，许多地方甚至专门制定若干会议准则，对违者予以严厉惩戒。但是，惩戒并不能从根本上解决问题。一般而言，开会睡觉是因为听众在会议各个环节的权、责、利都被会议主导者强势了。权、责、利被，听众就不会和会议主导者达成一致的会议目标；目标不一致，就不会有合作的意愿；无合作意愿，则信息共享受阻；信息不共享，则导致群体惰性，最终导致会议低效甚至无效。“开会睡觉”现象揭示了普遍而不简单的组织运行绩效问题。

一、“开会睡觉”现象剖析

与会听众之所以在会议期间睡觉，是因为会议内容、过程、预期后果等会议绩效维度与他们的利益得失相关性不大。如果会议前期没有就会议主题征求听众的意见，就可能造成会议内容与听众相关性不大；会议过程如果缺少即时沟通，听众就感受不到会议程序绩效和自己高度相关；从会议预期效果来看，听众认真参与会议也不一定得到值得投入的回报，很难感受到明显的正向利益相关。如此一来，听众很可能就是为了单纯的会议形式绩效而存在，并采取最本能的一种消极方式——睡觉以规避强势管理下不参会可能遭遇的惩罚。会议主导者之所以不会在会议期间睡觉，是因为他们的会议绩效相关度和利益相关度高度对称。对会议主导者来说，会议成功与否直接关系到他们的权威和尊严，关系到中心议题的安排和实施是否到位，进而影响他们的政绩和升迁。因此，他们对会议绩效的敏感性是建立在权威、尊严、政绩和升迁等敏感利益基础之上的。由此可见，与会者会议绩效相关度和利益相关度的对称性程度决定着他们的会议绩效敏感度。“开会睡觉”现象揭示了组织活动相关者的绩效相关度与利益相关度配置不对称可能会导致组织整体处于惰性运行状态，进而导致组织绩效不良。这类问题可称为“开会睡觉”问题。在各种组织活动中，都不同程度存在着类似“开会睡觉”问题。公共管理领域，由于机制的广泛存在，该问题表现得更为突出。因此，本文主要探讨“开会睡觉问题”在公共管理领域的成因及解决思路。

二、公共管理领域“开会睡觉”问题的成因分析

（一）公共管理参与主体相关性不足

由于公共管理领域以机制为主，参与主体的相关性存在天然不足。在强势理念下，者往往受个体利益驱动，强化自身权力，淡化甚至忽视其他主体参与公共管理的权力和责任，造成相关主体的绩效相关度和利益相关度严重不对称，利益主体、责任主体以及权力实施主体相分离，致使绩效责任链条中断，“开会睡觉”问题屡见不鲜。具体来说，公共管理参与主体相关性不足主要表现在以下几个方面：一是绩效相关性大，但利益相关度低，绩效驱动力不足。例如，现行机制下，制度安排的关键相关者在实践中可能对公共管理活动的绩效状况并不敏感。二是利益相关性大，但绩效相关性低。也就是说，在公共管理活动实践中，关键的利益相关者有可能被排斥在外。近年来，群体性事件的增加与“替群众下决心”的强势理念不无关联，而世界范围内发生的“街头政治”现象更是“开会睡觉”问题在公共管理领域的真实体现。三是绩效相关性和利益相关性都不高。正如开会一样，有些参与主体仅仅起“凑人头”的作用，实为形式主义下的“形式主体”，绩效敏感性更低。

（二）公共管理相关主体“绩效共同体”意识较为薄弱

当前，公共管理领域仍以控制导向的管理理念为主。控制导向的管理理念会排斥一些敏感相关者的参与，破坏天然的绩效生态，导致公共管理碎片化。这种排斥主要表现在两个方面：一是公共管理活动相关主体各自独立。例如，在食品监管领域，不少人认为多头管理是食品安全问题的根源所在。其实，只要没有建立起食品监管相关主体间的绩效协同机制和利益关联机制，这些本源上工作绩效高度相关的机构即便合并到一个部门，工作中还是会各管一摊。二是一些敏感主体只能参与公共管理部分环节，不利于绩效信息的传递，也难以形成“绩效共同体”意识。总体上看，当前公共管理领域尚处于传统的行政管理时期，与控制有余，合作与共创不足，各参与主体的绩效相关度和利益相关度还高度不一，共创、共享、共同发展的“绩效共同体”意识有待进一步培育。

（三）相关主体协同参与公共管理的保障机制乏力

当前，不少政府部门内部都存在着领导者权力配置过高而绩效责任过低以及员工绩效责任过高但权力过低的现象。这种不对称必然导致员工的不满，进而可能产生隐性报复心理，任凭领导们“喊破嗓子”，我就是不“做出样子”，正如开会睡觉一样，处于“神游”的工作状态。在政府外部，公众特别是利益相关公众被排斥在公共管理活动之外的现象更是不胜枚举。要想从根本上解决这个问题，仅仅靠作风整顿是不够的，必须从绩效相关度和利益相关度的对称性入手，建立起基于绩效导向的激励约束机制，逐步完善公共管理绩效法规，为各主体的协同参与提供制度基础和法律保障。

三、解决公共管理领域“开会睡觉”问题的基本思路

（一）增强公共管理参与主体的相关性

1.树立开放合作的公共管理理念。现阶段，社会公众素质普遍提高，政治氛围较为开放，社会各阶层间信息传播渠道较为畅通，所谓精英阶层的神秘性正逐渐淡化或消失，只有开放式的社会治理体系才能强化公共管理参与主体的绩效敏感性。作为公共管理活动的主导者，政府应当树立开放合作的公共管理理念，尽量吸纳相关主体特别是敏感主体直接参与各项公共管理活动。

2.强化政府内部管理主体的绩效敏感性程度。现行制度设计下，政府内部主体在公共管理活动中的绩效相关度较高，应从正向利益和负向利益两个方面强化其利益相关度，细化各主体在绩效生成机制中的责任，建立基于绩效生成导向的利益分配机制，强化绩效相关度和利益相关度的对称性，使得他们拥有高度参与权的同时，也具备高度的绩效责任感。

3.强化公众对公共管理活动的直接参与。社会公众特别是公共管理活动的目标群体，在具备较高利益相关度的同时，对涉及自身利益的公共管理活动也往往具有政府系统所难以具备的绩效敏感性。应强化他们对公共管理活动的直接参与，必要时，可以让决策点（问题产生处）的敏感利益相关者到决策场所参与决策。这是政治开明的表现，也是绩效生态的基本要求，更是人民政府存在的基本理由；是权力公开运行的必然选择，也是促进权力人健康发展的最佳路径。总之，应回归常态，切实解决“人民形式上有权，实际上无权”问题，让人民参与“为人民服务”，重视人民在“为人民服务”中的主体地位，在实现机制优化和公共管理健康运行的同时，实现政府自身的持续发展。

（二）培育公共管理参与主体的“绩效共同体”意识

1.构建相关主体间的绩效协同机制。公共管理各主体实际上是一个有着共同使命的网络型组织系统，只有协同参与才能实现共同目标。特别是领导者，应注重加强各主体间的绩效沟通，保持绩效沟通的多向性，切实承担起绩效发起人的角色，树立“绩效共同体”理念，构建相关主体间的绩效协同机制，强化敏感相关者的共同参与，促进各主体间的积极互动，实现绩效责任的延续，逐步培育“绩效共同体”意识。

2.敏感主体应全程参与公共管理。绩效是结果，也是过程，是结果和过程的统一。结果导向绝不能完全忽视过程，过程中断会造成责任链条中断，导致公共管理绩效难以修复。单纯强调结果导向，就会忽视绩效生态，是公共管理简单化的表现，是“什么都管”的另一个极端。应根据相关主体在公共管理过程中各环节的敏感性程度，动态调整各主体的绩效相关度和利益相关度，确保敏感主体全程参与，强化界面整合，消除公共管理运行中的空白地带，以实现公共管理绩效信息在各主体间的生产、传播与利用，进而推动“绩效共同体”意识的形成。

（三）完善相关主体参与公共管理的保障机制

首先，应构建绩效相关、责任相连以及绩效共创、利益共享的公共管理约束和激励机制，激发公共管理主导者和参与者协同治理的主动性，使得公共权力能够基于绩效导向实现必要的动态转移，逐步形成和谐共生、权力开放的公共管理文化。其次，应强化公共管理绩效法规的制定和落实，确保政策制定和执行在绩效法规框架下进行。尤为关键的是，“脱离群众”要有明确的代价，而不是抽象的“禁止”或“严禁”，确保违法必究，为公众直接参与和公众委托提供根本的“依靠”。总之，相关者的绩效相关度与利益相关度不对称，会导致相关者责任落实不力；责任落实不力，则难以形成绩效共创的良好生态；没有绩效共创的良好生态，也不可能实现利益共享；利益不能共享，则难以和谐共生；不能和谐共生，就会出现秩序混乱；秩序混乱则导致权力失控；权力失控则导致组织瘫痪。要想确保公共管理绩效的实现和提升，就应遵循“绩效相关，责任相连；绩效共创，利益共享；和谐共生，权力开放”的绩效生成基本原理，强化公共管理参与主体绩效相关度与利益相关度的对称性，提高他们的绩效敏感性。

四、解决“开会睡觉”问题的现实意义

解决参与主体绩效相关度和利益相关度的对称性问题，可以提升公共管理各主体的绩效敏感性，促进公共管理“绩效共同体”的形成，进而推动国家治理体系的完善和治理能力的提升。在“绩效共同体”理念下，社会公众参与公共管理不再是简单的监督与指责，而是具有绩效责任与使命的公共事务管理者；政府内部上级和下级之间不再是单方的训斥与控制，也不是权力与发展机会等各种利益资源的高度集中及相对剥夺，而是共创、共享、共同发展。只有这样，政府与社会公众之间才不会因误解而产生“街头政治”，上下级政府之间才可能不会有令人恐惧的“一票否决”以及由此而产生的“上有政策、下有对策”，各相关部门之间才不会出现“鸽笼式”隔离，员工与领导之间才不会曲意逢迎。或许，这就是公共管理的理想境界。

作者：李耀奎 单位：泰山学院管理学院