生态主义下的民族地区公共管理

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［摘要］生态主义强调非人类存在物的内在价值平等，突破了传统上以“人与人类活动为中心”的公共管理模式。中国少数民族地区具有独特的政治环境和管理环境，将民族地区的管理平放到社会生态系统之中，以生态学的观点和方法论指导民族地区公共组织、公共政策、政治过程的生态化，以达到政治生态与社会生态全面和谐发展的最高目标，这是生态主义在民族地区公共管理的理论深化和实践拓展。

［关键词］民族地区；公共管理；生态化

“政治学”的定义存在一些分歧，但这些分歧并没有影响政治学研究的深度，一定意义上，由于分歧的存在，政治学研究拥有更多维度，更容易吸纳其他学科的观点和方法论，20世纪60年代以来，由于世界生态环境恶化和能源危机的爆发，生态问题受到前所未有的重视，生态学研究引起了学者们的高度关注，视角敏锐的政治学和公共管理学学者吸纳了生态学的观点和方法论，生态主义的内涵和外延不断扩展。

一、生态主义的基本内涵

布赖恩•巴克斯特认为生态主义以非人类存在物的内在价值和道德诉求作为核心主题，以整体主义作为其他生命形式拥有道德地位的形而上学基础，鼓励人们在实践的层面采取行动，将非人类存在物纳入道德关怀的范围，逐一修正现有的政治组织形式和经济活动模式，管理人类活动的范围，实现人类与非人类存在物之间的生态正义。他还归纳了生态主义的三个主题：第一，生态圈的极限性；第二，非人类存在的内在价值和道德诉求；第三，相互联系性主题。［1］布赖恩•巴克斯特关于生态主义意识形态的论述是政治生态主义的重要内容。生态主义认为：生命中心平等的直觉是生命圈中的一切都同样拥有生活、繁荣并在更大的自我实现中展现其个体自身和自我实现的权利，这个基本直觉是生态圈中所有机体和存在物，作为相互联系的整体的部分，都具有内在价值。［2］政治生态主义强调所有存在物的内在价值。传统的政治学和行政学研究中，支配世界的权力主体是人，人是政治的中心，人在掌握政治权力的基础上进行公共事务的管理，自然界中，也是以人的存在和意志为中心的，从这个立场出发，人通过对社会具有目的性的管理从而实现公平和效率，可以看出，传统意义上，人们关注的是人在社会管理中的价值以及实现价值所进行的活动；然而，政治生态主义是超越了人类内在价值的、超越效率与公平的、寻求社会生态和自然生态平衡发展的理论观点。政治生态主义承认多元价值，突破了以人类内在价值为中心的视野，甚至是否定人类中心说的，从生态系统和自然界的最高价值出发，将人类世界重新平放到自然界，强调人类是在自然界中进行政治活动，因此，政治生态主义是以追求社会与自然的和谐为目标的。布赖恩•巴克斯特主张将非人类价值纳入社会价值管理，非人类存在物同样具有其独特的内在价值并符合和谐的价值取向，可见，和谐始终是政治生态主义的核心，政治生态主义追求的是政治生态和谐的最高目标。随着生态环境的日益恶化，人们渴望政治生态主义能够提供解决社会问题的新思路和新途径。政治生态主义的观点是革命性的，它否定了人一直以来的自我中心优越感，是对人类中心说的当头棒喝，也是对人、社会、自然界的关系全新梳理的结果，它在理念上重新建构了三者之间的地位和关系，成为一种重要的政治哲学思想。政治生态主义哲学思想的广泛兴起使它以极快的速度超越人类和自然的关系，逐步拓展到社会发展模式、社会制度与社会结构等方面，重新建构了与人类生活息息相关的经济、政治、文化、伦理、军事、外交等各个方面。［3］刘京希等学者指出：在政治生态视角下，社会主义和谐社会的建设应当是追求平衡性、动态性、开放性的过程，正视社会矛盾，和平化解社会矛盾的过程，应当是社会各阶层都能够享受社会改革开放成果的普惠过程。［4］“它的主要目标不在于实现无铅汽油、天然食品、污染控制、废品回收，而在于重构人类社会，包括政治、经济、伦理、知识等各个层面。”［3］“生态化的生活是在对我们人类自身和我们周围的生命系统所具有的神秘性与复杂性具有充分了解的基础上，来控制人类社会对自然环境影响的方式。”［5］中国是统一的多民族国家，始终坚持民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的基本原则。为保障各民族利益和实现民族自主管理，我国确立了民族区域自治的基本政治制度，在民族地方通过设立自治机关实行自主管理。根据国家民族事务委员会统计资料显示，截止2013年10月，我国民族自治地方总计155个，按照自治区、自治州、自治县（旗）三级划分，其中自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个。近年来，民族地区迎来了重要的发展契机，国家制定了《扶持人口较少民族发展规划》《兴边富民行动“十一五”规划》《金融支持民族团结进步先进区创建活动的指导意见》《落实少数民族事业“十二五”规划实施意见》《关于加强民族工作的意见》等政策。民族地区的发展得益于各方面力量的共同推动，但基于我国民族地区仍发展落后的现状，政府在规划、领导、推进和协调区域经济和社会发展的过程中担负着重要责任。在中国政治体系中，民族地区自治机关既有一般的政府机构性质，在经济转轨和社会转型的新时期，民族地区自治政府面临着历史性的机遇和挑战，以自治政府为核心的公共组织成为提高民族地区公共管理水平和促进民族地区和谐发展的中坚力量，进行民族地区公共事务管理、行使公权力的公共管理者则担任重要角色。

二、生态位理论与民族地区公共管理者

著名生态学家Odum于1959年把生态位定义为“一个物种在群落和生态系统中的位置和状态，而这种位置和状态则决定了该生物的形态适应、生理反应和特有行为”。他强调：“生态位不仅决定这种生物生活在什么地方，而且决定它干些什么”，Odum还看到了生态系统的联系性，他在论述中提到：生态位不仅包括有机群落类型、生境和物理条件，而且包括某些它与群落所有其他成分有关的要素以及它本身在群落中所起的作用［6］。简单说来，生态位就是指物种在生物群落和生态系统中的角色和地位，这涵盖了多重含义，既包括空间、功能，也包含物种和物种、物种和生态要素、物种和生态系统的联系。将生态位理论运用到公共管理领域，即要求公共管理者根据管理环境和社会环境，确定自己在公共管理中的位置和功能，并且能够随着社会生态环境的改变调整自己的角色，使之更适合生态循环规律，实现生态化的公共管理。由此看来，生态位理论给民族地区公共管理带来的启示是多方面的：公共管理者应当在社会生态系统中准确寻找“生态位”，确定本生态位的机能和属性；公共管理者要在合理的“生态位”之上确定公共管理的角色与知能；公共管理者应当重视社会生态环境的变化，随着社会生态的变化适时转变角色；公共管理者必须遵循生态循环规律。

三、民族地区公共组织生态化

（一）生态主义的组织结构和职能定位

生态主义认为，世界上存在的物种之所以存在，是因为在生态系统中这个物种拥有不可替代的生态功能，物种的存在是生态规律作用的结果；公共组织为社会提供公共服务和公共物品的参考依据是社会需求，一个没有社会需求的职能部门是不应该存在于政治生态系统之中的；一方面，不当的职能定位和组织设计无法满足社会需求，容易出现混乱局面；另一方面，没有需求的职能部门会造成公共资源的浪费，增加管理成本。我国民族地区公共组织的结构设计和职能定位存在与需求不符的情况。一些组织及其职能部门并没有参考地方实际，存在地方公共管理组织为争取编制岗位而设置不必要部门的情况，这些部门的存在一方面导致组织职能交叉严重，上级无法统一地、有效地领导，降低了管理效率。民族地区的组织机构和职能定位存在的另一方面问题是片面追求上下级对口、模仿发达地区进行组织设置。

（二）作为有机体的公共组织

公共组织是实现政治治理的载体，传统上，我们都是基于政治体制研究公共组织的构建问题。政治生态主义为组织的构建和管理提供了新思路，即将公共组织建立在与自然科学相同的方法论之上，公共组织是一个有机体，并且处于自然生态循环的大网络中；在持续循环的政治生态系统中，遵照生态系统的特征，在理论上同样存在一个彼此依存、相互依赖、和谐运转的公共组织系统。生态理论的基础是系统理论，系统论作为一门科学和方法论提出来，是理论生物学家L.V.贝塔朗菲（L.Von.Bertalanffy）的重要贡献，他在1952年发表“抗体系统论”，提出了系统论的思想，1973年又提出了一般系统论原理。贝塔朗菲认为：系统是由若干要素以一定结构形式联结起来共同构成的具有某种功能的有机整体［7］。对于公共组织而言，本身就是由部门要素构成的系统，同时也是社会生态的子系统。政治生态主义下的公共组织是一个复杂的生命体系统，同时也是生态大循环中的重要要素，健康的公共组织不仅需要保持自身运转良好，也必须保障与外生态的有机配合。由此看来，生态化的公共组织一方面必须是职能定位合理、组织结构优化的，另一方面也是能够协同外部环境促进生态和谐的有机体。

四、民族地区公共政策生态化

在公共管理中，公共政策是指国家（政府）为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。［9］公共组织是推动社会和谐发展的主导力量，这种力量传导到社会的各个方面需要借助公共政策的实施。我国少数民族地区公共政策的制定和实施面临着与非少数民族地区同样的环境的同时，还表现出一定的特殊性和复杂性。客观环境条件上，少数民族地区多处于偏远地区和自然环境恶劣区域，生态环境更为脆弱，自然灾害多发，近年发生的“汶川地震”、“玉树地震”、“云贵川干旱”等灾害表明偏远少数民族地区生态脆弱且影响广泛；社会矛盾上，少数民族地区生产力落后的现状与人民生活水平的不断提高构成了地区基本矛盾，生态环境的保护和追求经济发展呈现出两难局面，政治生态主义的公共政策须兼顾政治、经济、、生态、民族多样性的均衡发展。

（一）充分发挥自治权

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，体现了民族与政治、经济、历史、现实的统一。民族区域自治制度反映了国家充分认识到民族地区存在的特殊自然生态和社会环境，在维护国家统一和领土完整的基本前提下，建立自治机关形式自治权，以争取和维护民族利益的最大化，而不是笼统地、机械地采取一般性的管理方法和管理手段去治理。国家对民族地区自治机关的适当照顾，旨在发挥自治机关的本土特性，结合民族地区的历史文化，尊重本地区人民意愿，实现自主管理和发展繁荣。这与政治生态主义中的“家园政治”理论是高度统一的，“家园政治”就是指特定生态环境内的家园中，所有的政治事务都应该由生活在该家园中的人自行决定，包括组织建构、制定政治决策、执行决策、过程管理、政治角色分配和利益分配等方面，只有家园中的成员才会真正关心家园的构建并知道如何才能建立善的家园。因此，作为家园中的管理者，各级自治机关和人民群众必须充分了解国家赋予自治权的用意，深入了解民族自治权的内容和限定，在规划民族地区发展和公共决策过程中，充分发挥自治权，自治机关和人民群众加强联系、密切配合，才能制定和实施生态化的、造福于民族的、有利于地区和谐发展的公共政策。

（二）坚持可持续战略

政治生态理论认为，民族地区公共管理不是机械的，而是与生命个体一样，是有机的、复杂的，民族地区的特定生态环境致使该地区处于独一无二的“生态位”并具有特定的政治特征。政治生态主义是对传统政治机械化、模式化的批判。当前我国正处于政治深化改革的重要时期，应当看到民族地区客观存在的特性和特色，借鉴国内外管理经验的同时，积极探索符合民族地区生态的管理方法，发扬民族地区的自然、文化、旅游、民族等优势，制定出鲜明特色的政策，走适合民族地区发展的可持续之路。

五、民族地区政治过程生态化

政治过程是政治的动态方面，1908年美国政治学家A.F.本特利发表了《政治的过程》一书，首次把政治过程当作政治分析的核心。

（一）政治过程的动态性

政治过程理论是动态的，整个政治系统也处于动态的、富有生命力的生态之中，各要素之间进行着信息和能量的交换，形成不断输入和输出的动态过程，政治系统通过对输入信息的加工处理，输出到外部环境，形成了政治决策和公共产品；动态性的政治过程包含了两个方面的内容：一是政治循环系统内部信息和能量的输入输出，二是政治系统在政治过程中的自我打破和重新建构，即政治变革。生态化的政治过程管理既是政治组织能够实现管理职能的，也是积蓄力量实现政治改革的过程。

（二）政治过程中的市场化工具

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善了我国现代市场体系，突出市场对价格机制的决定作用，这对政治过程的管理具有借鉴意义。民族地区具有特殊的政治环境，对公共管理市场化工具的引进是打破僵化局面的重要手段。公共部门社会管理过程中要兼顾效率和公平，就民族地区而言，通常情况下更注重的是公平，也因为公共部门过分强调公平的实现，容易忽视效率的重要性，为实现资源的效率化配置，市场化工具的引入已经成为学界共识。市场化工具是指公共管理组织利用市场这一有效的资源配置手段实现公共管理的方法。在强调民族地区特殊性的同时，我们也必须认识到人类政治的共性，在传统工具的基础上创新，是民族地区公共管理的有效方法。就民族地区而言，区域发展不均衡，市场敏感度和市场开发程度悬殊较大，因此，市场化工具的应运可以加强市场的调节作用，深化市场开拓程度，为民族地区的市场提供强有力的工具指导。经过政治实践的证明，民营化、用者付费、凭单制、合同外包、特许经营等都是卓有成效的市场化办法，标杆管理、目标管理、听证会参与等都是企业管理的成功经验。民族地区公共管理过程中应当积极尝试市场化工具的运用，用市场化工具促进政治过程的生态化。

（三）民族地区公共部门的绩效评估

政治过程担负着效率型、责任型、服务型政府的建立和公共产品、公共服务提供的多重功能，公共部门绩效评估是政治过程生态化的重要衡量标准。公共部门内部绩效评估方式对于公共部门全面履行职能、完善监督机制、规范公共管理行为、提高管理效率与效能、提高服务质量；对于谋求结果的实现、提高公共部门的自主性和创造性、提高服务质量，从而保证对公众负责、对结果负责，实现效率、责任和法治的内在统一，都具有十分重要的意义。对于民族地区而言，政治过程生态化的实现离不开绩效评估机制的作用力。首先，绩效评估是一种责任机制。公共管理权力的赋予来自于人民，人民是公共产品和公共服务的受众，公共组织对人民负责，对比市场中的委托关系，公共组织扮演着受托人的角色，必须维护委托人（人民群众）的利益，在委托范围内依据委托人的需求履行各项职责，最大限度地维护公共利益；其次，绩效评估促进公共组织职能细化。公共部门绩效评估都指向某一部门所具有的特殊职能，具有使公共职能具体化的性质，民族地区存在职能交叉部门和职能界定不清的部门，导致无法应对紧急事件和没有部门对事件后果负责的情况时有发生，组织绩效评估有助于组织内部协作细分职能，归口到各具体部门，对于实现民族地区公共组织职能转变、科学合理设定岗位、细化管理工作分工、提高公共管理效率都具有重要作用；最后，绩效评估是信息沟通和信息公开的重要途径。绩效评估势必会带来信息交换和交流，通过评估过程，信息资料经过筛选、分析、传播、反馈等阶段后形成流动的信息链，部门之间在绩效评估中也得到结果参照，所以，公共部门绩效评估意味着一种信息的交流和沟通。

结论

我国民族地区面临着特殊的公共管理环境，传统的管理模式不足以解决民族地区发展过程中出现的一些问题，而生态主义强调的核心观念是民族地区公共治理的一种路径选择，在拟定公共管理者生态位、推进科学决策、引进市场化手段和推动政府绩效评估等方面具有一定优势，不断拓展生态主义的内涵并加以利用，有助于民族地区的健康和谐发展。

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［8］朱崇实，陈振明．中国公共政策［M］．北京：中国人民大学出版社，2009.

作者：周贵琴 庄晓惠 杨胜平 单位：黔东南州工业学校 天津工业大学