公共图书馆法人治理建设研究

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[摘要]基于我国文化治理现代化要求，公共图书馆推进法人治理结构改革仍然面临困难和障碍。分析了当前公共图书馆法人治理建设现状和问题，提出推进法人治理结构建设的几点策略。

[关键词]文化治理；公共图书馆；法人治理；公共文化服务

1引言

党的报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，对深化文化体制改革、坚定文化自信、推动社会主义文化繁荣兴盛提出了全新的理念和要求。文化体制改革的重要任务之一就是文化事业单位法人治理结构改革。文化事业单位法人治理结构是指公共图书馆等从事纯粹的公益性文化事业的单位，通过所有权与管理权分离，吸纳社会力量参与，在决策、执行和监督3个利益相关方之间组成的共同参与治理权力分配与制衡的组织架构和运行机制。推动法人治理结构改革的目的是促进文化事业单位的社会化进程及更规范地运行，吸引更多社会力量共同参与公共文化事业建设，推动文化管理向文化治理转变，从而提升公益性文化事业单位的精准服务能力，更好地适应当前我国文化治理建设现代化的要求。

2文化事业单位法人治理结构改革的起源

“法人治理结构”的概念于2005年颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中首次被提出。当时只是对事业单位的法人治理做出构想，并未有具体的实践要求。从2011年开始，国家相关部门陆续出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》《事业单位章程示范文本》《公共文化机构法人治理结构试点工作方案》等意见方案，为从事公益性服务的事业单位改革、建立健全法人治理结构、建立以理事会及下辖管理层为主要架构的法人治理结构提供了基本的规范和指导。2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。2015年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中提出“建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制”。《公共文化服务保障法》第二十四条规定：“国家推动公共图书馆……建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”2018年1月1日起实施的《中华人民共和国公共图书馆法》第二十三条规定：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”以上所述意味着公共图书馆法人治理结构改革已得到了党中央的确认，并通过国家立法的形式得到保障。

3我国公共图书馆法人治理结构建设现状

我国对公共文化事业单位建立法人治理结构的研究主要是从公共图书馆领域发起的。自2007年始，以无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆等一批公共图书馆为代表，率先对公共图书馆法人治理结构改革进行了实践性探索，开始建立以理事会为标志的法人治理结构，在促进政事分开、建立制衡机制等方面取得了初始成果，为后续开展法人治理工作的公共图书馆奠定了一定的理论和实践基础。党的十八届三中全会之后，图书馆理论界开始对公共图书馆法人治理相关的公共政策和法律法规展开了密集研究，以北京大学李国新教授为代表的一批专家学者，就推动公共图书馆法人治理结构建设、了解并解决我国公共图书馆在法人治理结构改革建设中遇到的问题进行了深入研究，形成了较为系统的理论成果。与此同时，全国范围内有公共图书馆相继进行试点改革，完成了理事会的组建，迈出法人治理结构改革的脚步。从2014年开始，在国家有关政策的推动下，公共图书馆法人治理结构改革的力度不断加大。据相关调查，截至2019年5月底，我国已有19家省级公共图书馆和百余家市级馆成立了理事会，这些理事会分布在30个省、直辖市或自治区。其中浙江、广东等沿海经济发达地区数量更多，落实积极性高，改革步伐更大。

4我国公共图书馆法人治理结构建设的问题

国家层面颁布的多个文件均指出要加快公共文化事业体制改革，就目前来看，建立法人治理结构是公共图书馆改善治理结构、践行文化治理的比较切实可行的途径。实施文化治理相关政策，实现公共图书馆科学治理，就需要转变政府职能，完成放权与自治，而建立法人治理结构恰好是适应政府职能转变的客观需要。公共图书馆旧有的管理模式通常存在行政化严重、管办不分以及监督机制不健全等现象，而以理事会为核心的法人治理结构却可以在很大程度上达成“政事分开、管办分离”的目标。我国已经有很多公共图书馆开始了法人治理结构改革的实践，虽然取得了一定的成效，但也存在着多种问题。4.1理论研究缺乏与改革实践的有机融合。目前，关于国内公共图书馆法人治理结构的理论研究主要集中在内部功能，对理事会的功能定位和法律保障等研究多有理论成果，但对外部治理环境以及多主体关系在法人治理结构建设中的关注度还不够，现有研究成果缺乏对当前我国公共图书馆实行法人治理所面临的深层次问题的深入研究，缺乏理论与实践的有机融合，不能对公共图书馆法人治理结构建设形成卓有成效的指导，限制了法人治理结构改革的进一步发展。4.2法人治理结构改革存在局限性。公共图书馆法人治理结构改革需要的是全面体制机制改革，目的是建立一个由多部门参与、共同推进又相互制衡的新的管理体制和运行机制。就目前来看，公共图书馆法人治理结构改革取得的效果大多在图书馆自我改革，仅限于图书馆自身组织结构调整和重构，在此基础上形成的理事会制度只能体现在形式上，并不能真正发挥效能，距离改革的预期还有很大的差距。4.3图书馆自主权受限。公共图书馆法人治理结构改革的终极目标是获得独立运作权，达到“政事分开、管办分离”的目的，让政府部门的职能更多作用于保障和监督。但当前法人治理结构下的管理层并未完全获得业务管理权、资产管理权和人员管理权，比如馆长没有员工数量、职称结构的决定权，没有自主薪酬、绩效管理和激励机制的决定权等，这就意味着并未能真正建立法人组织管理运行机制。4.4法律法规不够完善和细致。在依法治国的时代背景下，公共图书馆法人治理作为一项重要的改革实践任务，时刻需要以“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”为准绳。但经过笔者对前文所述已出台实施的与公共图书馆法人治理相关的法律条款进行研究发现，尚存在着条文不明确、功能定位不清晰、多方参与操作性不强等问题。如《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二十四条和《中华人民共和国公共图书馆法》第二十三条均提到建立健全公共图书馆法人治理结构，但对法人的权利没有做出详细规定。同时，文化主管部门的管理权和法人自主权的协调也没有在法律中体现，理事会在事业单位法人中的决策地位在条文中没有做出明确规定。《中华人民共和国公共图书馆法》明确可吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理，但对其应该怎样发挥相应职能没有详细的规定，缺乏相关机制的法律设计，这都需要政策的制定机构在后续不断予以完善。4.5法人治理结构改革流于形式。我国公共图书馆法人治理结构普遍采用“理事会+管理层”的模式来运作，理事会发挥决策和监督的作用，管理层具体指导公共图书馆的业务开展。目前从各图书馆来看，理事会会议制度基本形成，能够定期召开理事会，会上审议决定图书馆后续的重点工作。但笔者认为，图书馆的各项服务和业务工作具有相当的专业性，而外部理事成员受限于专业知识，想深度参与决策有很大困难，不足以发挥决策、监督层面的有效作用。在某种程度上理事会只是发挥了“不完全决策权”，因此现阶段公共图书馆法人治理存在着职能虚置、浮于表面、流于形式的现象。4.6多主体共同治理权责难以协调。按照相关法律条文规定，公共图书馆法人治理结构由相关人员、专业人士和社会公众代表等多主体共同构成。由于传统意义上的政事一体化管理惯性，政府相关部门有出现行政越位的可能；公共图书馆是具体事务的决策者和管理者，因处于信息中心位置而有可能导致权力的高度集中；专业人士能够推动公共图书馆事业发展，但存在有责无权的情况；社会公众代表以外部理事的身份参与图书馆治理，可能因为专业性差、权力有限而导致行为懈怠。综上所述，当前条件下，公共图书馆法人治理的制约、监督和激励机制尚不完善，法人治理系统难以保证稳定、有效地运转。

5公共图书馆法人治理结构建设策略

综合分析公共图书馆法人治理结构建设存在的问题，在文化治理视域下，需要充分发挥文化在社会发展过程中的重要作用，依据文化自身规律，对文化资源、文化权力等进行配置，从而进一步加强法人治理建设，完善法人治理结构。据笔者调查统计，目前我国东部沿海地区特别是浙江省、广东省在法人治理结构改革的具体实施中积极性更高、步伐更大、成效也更明显，探索出了很多可供借鉴的经验和做法，但很大一部分公共图书馆对法人治理结构改革尚停留在纸上谈兵或浅尝辄止的观望阶段。5.1深入研讨，达成共识。坚持学习新时代中国特色社会主义思想，深刻理解总书记关于文化事业的讲话内涵，贯彻国家制定的相关法律、条款，在图书馆界加强对法人治理外部环境及多主体关系在法人治理结构中的地位和作用的业务交流，使其更加具有适用性，能够对公共图书馆法人治理建设做出具有实际效果的指导，有的放矢、内外结合，推动法人治理结构改革的进一步发展。公共图书馆实施法人结构治理，是国家治理结构和治理能力现代化的重要内容，这是大势所趋。关于这一点，图书馆界需要达成共识。5.2政策支持，内外联动。法人治理结构建设是公共文化服务供给方各方资源、权责等多方面要素的系统性重建，涉及政府职能变更、权力重新分配、社会参与度等多方面问题，仅仅依靠图书馆自身调整不可能完成目标。因此需要相关部门继续完善和细化法律法规条文，推进人事制度、分配制度、激励制度的改革；政府去行政化，简政放权，将治理主体转移到理事会；多主体间架构决策、执行、监督相互分离与制衡的权力结构，如此形成政策支持、内外联动，立足实际、因地因事制宜的趋于完善的公共图书馆法人治理结构。5.3推动政府职能转变。法人治理结构建设能否成功取得预期成效，关键在于政府职能转变和精准定位。政府要赋权、限权并举，完善配套制度，剥离自身原有的图书馆领导者角色，仅在政策范围内对公共图书馆进行支持，可以部分参与理事会成员的委任而不直接参与图书馆管理与决策，使处于政府和图书馆之间的理事会真正体现出法人治理结构体系中的价值地位。5.4落实法人自主权。要想在公共图书馆法人治理实践中真正落实法人的自主权就要理顺政府和公共图书馆之间的关系，有效地实施管办分离、去行政化。政府要对公共图书馆从直接管理转变成间接管理，通过外部权力架构的合理设计，清楚明晰地界定行政管理与法人自主的责权范围，增强公共图书馆法人自主权，尤其是人事自主，即公共图书馆的法人可以在法律法规允许的范围内，决定本单位人员招聘、职称评审以及奖惩机制等。5.5图书馆服务理念的转化。目前，我国公共图书馆的工作重心已经转变为公共文化服务、推进全民阅读、创造社会价值，但在具体工作中却常常体现出“行政化”和“官本位”。公共图书馆要建立完整意义上的法人治理结构，就要打破旧有思想，确立理事会的治理主体地位，充分认同理事会并执行理事会的决策，真正将工作重心放在公众服务上。图书馆还要通过多种方式激发馆员的工作热情，更好地为公众提供多元化、个性化的优质文化服务，使图书馆成为广受社会公众认可乃至生活中不可或缺的一部分。5.6依法规范理事会建设。法人治理结构的核心就是理事会，因此完善公共图书馆法人治理结构的重中之重就是搞好理事会的自身建设，只有将自身打造得完善和成熟，才会受到各方认可乃至普遍接受。为此理事会首先要健全和完善各项规章制度，确保理事会能够对图书馆进行科学的管理和决策；其次是合理选择理事会成员，理事会的职能是否得以发挥，关键在于人员构成，理事会成员不能随意凑数，应该选择能够代表社会公众利益、热心图书馆事业、符合既定程序和要求的人员。除了上述建议之外，图书馆界还应该在加快立法进程、完善地方性法规，建立健全年报制度、信息公开制度等方面深入实践，从而为推进法人治理结构建设扫除障碍、铺设坦途。

6结语

《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》中提出，到2020年底，全国市（地）级以上规模较大、面向社会提供公益服务的公共图书馆要基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构。随着我国政治、经济、文化等全面快速发展，国家对文化事业发展高度重视，公众对文化的需求也越来越多样化和个性化，建立适应当代社会发展规律的运行机制和管理机制势在必然。随着文化体制改革的深入发展，当前，我国公共图书馆建立和完善法人治理结构已进入攻坚期。公共图书馆应该勇于担当，促进我国公共图书馆建立责权明确、决策科学、监督有效的法人治理结构，从而构筑真正意义上具有新时代中国特色的社会主义现代化公共文化服务体系。

作者:张贺 单位:深圳图书馆