财政分权体制下公共文化服务问题

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摘要：公共文化服务是政府利用公共财政为公民提供的公共物品，对公共文化服务状况的考察必须放在现有财政体制下进行。理论上财政分权能够促进公共服务供给效率提高，但实际上财政分权并没有达到提高效率的目标，反而导致供给不足和非均等化。合理划分财权和事权，优化公共财政的支出结构，着力提高财政资金使用效率，通过财税政策措施引导社会力量投入公共文化服务体系建设，对于促进公共文化事业发展具有重大的现实意义。

关键词：财政分权；公共文化服务；效率；均等化

公共文化服务是现代政府为保障公民文化权益和满足公民文化需求，而向全社会无差别提供的公共文化产品和文化服务。公共文化服务不仅具有非排他性和非竞争性的公共物品特征，还因其自身特征而具有很强的正外部性。这也决定了公共文化服务的提供必须立足于公共财政的基础之上，而公共财政体制本身的因素将深刻影响到公共文化服务的提供状况。本文力图考察财政分权体制下我国公共文化服务发展的状况，分析财政分权体制对我国现阶段公共文化服务进一步发展的制约因素，并就如何完善财政分权制以更好地促进公共文化服务体系的建设提出建议。

一、财政分权体制下我国现阶段的公共文化服务发展状况

我国从上个世纪80年代开始依次施行的财政包干制和分税制虽然在制度和具体规则上有很大不同，但这些财政措施也都基本满足财政分权理论关于财政权力转移和财政职责分工的要求的，因此把中国当代的财政体制称为分权化的财政体制也是妥当的。而在这期间我国的公共文化事业的发展经历了几个阶段的明显变化，第一阶段是从1980年到1992年，在此阶段主要以“市场化”理念为指导来重整公共文化事业；从1993年到2002年以“产业化”为导向的公共文化事业改革是第二阶段；而真正意义上的公共文化服务建设从2002年之后才开始，即从2005年中共十六届五中全会首次明确提出建设比较完备的公共文化服务体系的重大决策演进到2013年十八届三中全会构建现代公共文化服务体系的战略任务的通过。在政府对构建公共文化服务体系政策的层层加码中，我国公共文化服务体系的建设已经取得了不小的成就，但由于公共文化服务的提供必须立足于公共财政基础之上，而财政分权体制本身的因素严重影响到公共文化服务的提供状况，制约着公共文化服务的进一步发展。接下来就重点分析财政分权体制制约我国现阶段公共文化服务进一步发展的因素。

二、财政分权体制下我国公共文化服务发展面临的困境

（一）公共文化服务财政投入的总量不足

财政投入是构建公共文化服务体系的源泉，我国公共文化服务发展遇到的最大问题就是财政投入不足，财政投入不足主要表现在两个方面，一是从纵向（图1）上看文化事业经费占全国财政支出比重偏低，近10年来一直未突破0．4％的水平，而2013年文化事业经费占全国财政支出比重只占0．38％，和当前国际上中等发达国家的文化支出占财政总支出的1％相比，我国还处在较低水平；二是从横向（表1）上看，自“十一五”以来，财政总支出已有“十五”时期的16．4％增长至21．4％，但文化事业费支出由“十五”期间的16．2％增长至19．3％，显然财政总支出的增长速度远远高于同时期的文化事业费的增长速度，且文化事业与教育、卫生和科技事业之间的差距也在逐年加大，这和我国财政支出涨幅较大的背景并不匹配。

（二）公共文化服务财政投入资金使用结构不合理

公共文化服务财政资金支出结构不合理主要表现在两个方面：一是在财政投入资金的具体运用上，行政管理费用和相关工作人员的工资等维持性开支占去了相当一部分资金，特别是在中西部地区地方政府财政资金捉襟见肘的情况下财政已经沦为“吃饭财政”，公共文化服务专项经费都有可能被挪用的状况下，地方政府很难为公共文化服务留出专门的发展经费来开展文化娱乐活动服务群众，也因此导致财政资金整体使用效率低下；二是在支出项目选择上，地方政府更热衷于把资金投向可见的场馆建设。笔者在调研中发现财政资金较为充裕的地方政府都在耗巨资比赛建设一些标志性的文化场馆，诸如歌剧院、体育馆等，这种忽视公众基本文化需求，而以政绩为导向的财政资金使用方式，使得群众真正迫切需要的公共文化服务和产品的供给效率低下。

（三）公共文化服务体系财政投入的非均等化困境

从表2中我们不难看出公共文化投入费用呈现出严重的区域性失衡状况，如东部地区的文化费用投入总数始终偏高于中部和西部地区，再从三个地区的增幅程度来看，东部地区自1995年到2013年文化费用投入增长了217．98亿元，而中、西部地区分别只增长了110．47亿元和143．86亿元。而且中部地区文化费用占全国比例自2010年起低于东、西部地区，表明中部地区的文化建设投入处于塌陷的畸形状况。再从城乡文化投入占全国文化投入比例来看，2013年县以上文化投入比2012年提升了0．8％，县及县以下则降低了0．8％，这显示城乡之间的文化费用投入呈逐年缩小的趋势，但我们也不能忽视近两年来城市地区的文化费用投入处于增长态势而乡村地区却呈现出倒退态势，这对于实现城乡文化服务的均等化也是一大挑战。

三、促进我国公共文化服务发展的若干建议

从1994年分税制改革以后，地方政府财政收入就和地方经济总量的增长挂钩，经济增长越快，经济规模越大，地方财政收入所获得的份额也就越多。而财政分权体制也赋予地方政府在财政支出上的更大自主权。为了促进地方经济增长，地方政府就会更乐意提供能促进和繁荣地方经济发展的公共物品和服务，所以中国地方政府财政支出更倾向于基础设施建设和工业园的开发。而公共文化服务对地方经济或者地方财政贡献是不明显的，在经济利益刺激和驱使下，地方政府更注重经济发展而忽视公共文化服务的供给也是理性且符合当前的政治逻辑的。地方政府的发展经济的竞争必然形成地区间经济发展的不均衡进而也造成不同地方政府财政收入的差距，这又为区域间公共文化服务的非均等化奠定了基础。因此，在财政分权而政治不分权的情况下，只能通过完善财政分权的相关配套制度和细节来改变公共文化服务的供给状况。

（一）加大财政投入力度，制定文化财政投入增长率和占财政总支出比重的量化指标

近年来我国经济的高速增长使得政府的财政收入大幅增加，这也为政府向社会提供公共服务奠定了一定的物质基础，然而由于国家对公共文化服务的财政投入一直缺乏高层次的法律规范制定的硬性量化指标，导致公共文化服务的财政投入存在严重的资金不足的问题。中央政府对文化的财政投入每年只是象征性地增加投入总额增长，实际上近年来文化投入占财政总支出比重一直都是在较低的水平徘徊。所以在十八大提出构建现代公共文化服务体系的历史时刻，基于我国文化投入的历史欠账较多的现实和居民不断增长的文化需求需要满足的情况，高层政府应该主动以权威的法律形式制定出地方政府有关公共文化服务方面的财政预算。唯有划定中央和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入增幅的最低底线，我国公共文化服务的财政投入才有可能在较短时间内达到中等发达国家占财政总支出比重1％的指标。

（二）健全财政转移支付机制，实现各地区公共文化服

务财政投入的均等化针对地区间财力差异对地方政府提供公共服务产生的影响，政府做出了制度上的应对措施即建立中央政府的转移支付制度。但是目前的转移支付制度存在较多问题，如“一般性转移支付规模不够，专项转移支付分配不合理，总体设计形式过多，结构缺乏层次性”［3］26。因此，要完善财政转移支付机制，必须在加大中央转移支付力度的同时注重对转移支付资金的管理和监督，并将监管纳入到法制化轨道。不仅要把公共文化服务体系建设资金的项目选择、资金投入和运行都纳入监管范围以确保专项资金使用的规范、透明，还要积极向社会公开资金的预算、使用情况，在项目实施前实行听证制度并且积极落实项目验收制度，真正使得财政资金的使用能更好地满足群众的文化需求。同时还应扩大划入一般性转移支付项目的财政资金范围，减少需要地方提供配套资金专项转移支付，大力提高平衡财力的一般转移支付的比重，缩小不同地区间财力上的差异，进而缩小不同地区在公共文化服务提供能力上的差距。除了完善中央对地方的纵向转移支付体制，还应该积极发展横向转移支付制度，作为对前者的有效补充，也就是将目前东部发达省市对中、西部省份的财政对口支援规范化、制度化，形成横向转移支付体制，从而有效促进东、中、西部地区间财政力量的均等化。

（三）优化财政支出结构，提升公共文化服务和产品的供给水平

在财政投入总量已定的情况下，优化政府的财政支出结构也可以有效提升公共文化服务的供给水平。中央政府要按照财力与事权对称的原则，统筹公共文化服务的城乡发展和区域发展均衡，把资金投入重点放在农村和中、西部地区，加大财政投入向农村和欠发达地区的公共文化倾斜力度，要保证落后地区的资金投入能真正用到提供公共文化服务上来，严格限制管理和工资费用等维持性开支对资金的占用，加快建设贫困地区的公共文化服务设施和服务网络的建设，提高公共文化产品与服务供给能力，同时还要注意公共文化服务的供给应当与当地居民的实际文化需求相适应，因此在项目选择上，要坚持群众需求导向的公共文化服务模式，以多数群众需求作为项目优先选择的标准。这就要求在对地方政府的政绩考核中必须把提供公共文化服务的状况作为一项重要考核指标，不仅要考核公共文化服务提供的总量，还要注重对服务提供质量和效率的考察，以此激励地方政府有动力和有效率地提供公共文化服务，达到提升公共文化服务水平的目的。

参考文献：

［1］　文化部财务司．中华人民共和国文化部2013年文化发展统计公报［EB／OL］．（2014－05－15）［2015－08－12］．

［2］　文化部财务司．近几年我国文化投入情况及对策建议［EB／OL］．（2011－08－23）［2015－08－12］．

［3］　方堃，姜庆志．基本公共文化服务均等化趋势下财政投入机制研究［J］．武陵学刊，2012（1）：22－32．

作者：赵晓芳 单位：淮北市委党校